Конституционно-правовое регулирование принятия в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта
Хотелось бы начать эту главу непосредственно с конституционно-правового регулирования включения в состав Российской Федерации нового субъекта. Как уже говорилось выше, это один из двух основных способов изменения субъектного состава государства, ввиду этого в данном случае возьму следующую формулировку:
«Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта — процедура, предусматривающая изменение состава субъектов РФ в результате присоединения к РФ иностранного государства или его части»[5]
Теперь поговорим о нормативно-правовых актах, обеспечивающих данный процесс. В первую очередь интересующий нас вопрос закреплен в Конституции РФ, а именно в статье 65 ч. 2: «Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом»[6]. В этой статье Конституции дается ссылка на Федеральный конституционный закон, а именно на ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».
Дальше следует обратить внимание на статью 2 п.1 этого нормативно-правового акта: «Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, международными (межгосударственными) договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным конституционным законом, а также федеральными конституционными законами о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта»[7].
Остановимся подробнее на международном договоре. Что нас здесь интересует? В первую очередь нужно определить стороны договора, а вопросы, которые могут быть урегулированы данным договором.
Одной из сторон международного договора выступает Российская Федерация, другой - иностранное государство. Это следует из статьи 4 п.2 вышеупомянутого ФКЗ: «Принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части осуществляется по взаимному согласию Российской Федерации и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части (далее - международный договор), заключенным Российской Федерацией с данным иностранным государством». Здесь мы видим важный принцип заключения подобного договора – принцип добровольности.
Из п.3 и 4 той же статьи следует, что в договоре может прописываться статус такого субъекта. Статья 6 определяет, что инициатором международного договора здесь выступает иностранное государство, а не Российская Федерация. Статья 7 посвящена вопросам, регулируемым данным договором. Один из них, а именно статус субъекта, входящего в состав России, здесь уже назывался. Помимо этого урегулируется его наименование, а также вопросы, связанные с гражданством, правопреемственностью, действием законодательства РФ и функционированием органов местного самоуправления на его территории. Имеется место и для так называемого переходного периода, когда происходит интеграция в «экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, а также в систему органов государственной власти Российской Федерации».
Статья 6 пункт 3 ссылается в том числе и на ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» от 15.07.1995, который определяет, что международные договора «являются в соответствии с Конституцией Российской Федерации составной частью ее правовой системы»[8]
Статья 9 ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» указывает также на такие нормативно-правовые акты, как ФЗ о ратификации международного договора и ФЗ о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта, которые принимаются палатами Федерального Собрания. Данные нормативно-правовые акты окончательно завершают затронутую нами процедуру.
Таким образом, возможность принятия в состав нашей страны нового ее субъекта, а также условия этого процесса и процедура закреплены как непосредственно самой Конституции РФ, так и в ряде нормативно-правовых актов, находящихся на более низкой иерархической ступени, а именно в ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» и ФЗ «О международных договорах Российской Федерации». Помимо этого данный процесс порождает и ряд иных нормативно-правовых актов, к примеру, фиксирующие изменения в субъектном составе. Подробное рассмотрение процедуры принятия нового субъекта в состав страны, а также непосредственно сама практика описаны в главе второй.
До этого говорилось о принятии в состав РФ нового субъекта. Теперь речь пойдет о втором способе изменения субъектного состава страны. Для начала определимся что это и как регулируется.
Изменения, о которых шла речь выше, меняют границы нашего государства, очень часто они обсуждаются международным сообществом и в целом могут влиять на общемировые процессы. Образование же нового субъекта в составе страны не столь глобально по последствиям и никак не меняет государственные границы. Тем не менее, и оно имеет свое место, закрепленное в пункте 2 статьи 62 Конституции Российской Федерации. Эта статья содержит ссылку на, а именно все на тот же N6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17.12.2001 (с изменениями). Исходя из статьи 5, смена названия не есть образование нового субъекта, таковым может быть лишь процесс объединения двух или более субъектов, который может повлечь к прекращению их существования. Постараемся сформулировать из всего вышесказанного определение.
Образование в составе РФ нового субъекта — это процедура, которая включает в себя изменение в субъектном составе государства без принятия в его состав как иностранного государства целиком, так и его части, а путем объединения двух и более граничащих между собой субъектов России.
Одним из ключевых отличий между принятием и образованием нового субъекта является то, что международный договор не имеет места в данном процессе. Ключевую роль здесь играет референдум, регулируемый N 5 - ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года[9]. О нем подробнее пойдет речь в третьей главе.
Согласно пункту 1 статьи 10, инициатором здесь выступают сами субъекты Российской Федерации, на территории которых будет образован последний. Теперь поговорим конкретнее об инициаторах. Пункт второй той же статьи определяет, что отправляемое Президенту предложение есть совместный плод работы «законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов Российской Федерации».
Также дается и обоснование данному процессу, в основном с точки зрения социально-экономической, решаются вопросы правопреемственности и референдума. Как в случае с принятием в состав Федерации нового субъекта, так и здесь Президент уведомляет о полученном предложении обе палаты Федерального Собрания и Правительство Российской Федерации.
Подводя итоги первой главы, хотелось бы отметить, что нормативная база обоих процессов в целом схожа. И принятие в РФ, и образование в ее составе нового субъекта закреплены в Конституции Российской Федерации, а именно в статье 62, дающей ссылку на общий для них ФКЗ. Но вместе с тем определенные различия в регулировании есть.