Порядок принятия нового субъекта в состав РФ
В предыдущей главе речь шла о конституционно-правовом регулировании принятия в состав РФ нового субъекта. Теперь рассмотри порядок данного процесса.
Для начала определим основные принципы. Как уже было сказано, ключевым из них является принцип добровольности. Вторым не менее важным принципом, закрепленном (как и предыдущий) в ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», является принцип федерализма.
Останавливаясь на последнем, постараемся понять, какой статус получит новый субъект. Для этого сформулируем определение:
Принятие в состав РФ нового субъекта — это процедура, изменяющая субъектный состав Российской Федерации в результате присоединения к ней части иностранного государства либо его целиком.
Итак, мы имеем два случая. Первый случай подробно описан в статье 4 пункте 4 вышеназванного ФКЗ: «В случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта части иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, края, области, автономной области или автономного округа в соответствии с указанным в пункте 2 настоящей статьи международным договором».
Второй случай (согласно пункту 3 той же статьи) предусматривает наделение нового субъекта статусом республики, если международным договором не предусматривается статус края или области. Как несложно заметить, здесь отчетливо прослеживается сложность федеративного устройства Российской Федерации. Несмотря на то, что все виды субъектов равны, республики обладают рядом привилегий: правом на собственные Конституции, государственный язык и т.д. По сути, они обладают рядом государственных признаков, хоть и не имеют права выхода из Федерации. Неудивительно, что при вхождении государства целиком в состав РФ ему присуждается статус республики, если иное не предусмотрено международным договором.
Как уже говорилось в предыдущем разделе, согласно статье 6 пункта 1 ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» стороной-инициатором предложения о заключении международного договора, касающегося принятия в состав России нового субъекта, является иностранное государство, передающее свою часть или входящее целиком в состав нашего государства. Пункт 2 той же статьи предусматривает, что данное предложение поступает Президенту РФ, который уведомляет о нем обе палаты Федерального Собрания, правительство РФ и «при необходимости проводит с ними соответствующие консультации».
О самом процессе рассмотрения и принятия решения сказано немного, лишь, как уже говорилось, дается ссылка на ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» от 15.07.1995. Здесь нас в первую очередь волнует статья 11 п. 1а, так как международный договор заключается от имени Российской Федерации, а значит решение о проведении переговоров и принятии решения о его подписании принимается непосредственно Президентом.
Следующим действием после подписания договора будет обращение Президента в Конституционный Суд «с запросом о проверке соответствия Конституции Российской Федерации данного международного договора». Это следует из статьи 7 п. 4 ФКЗ, на который сделана сноска. Согласно статье 15 пунктам а и в данного ФЗ, такой международный договор подлежит ратификации, что также подтверждено статьей 8 ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».
Определение термина ратификация дается в самом ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»: «"ратификация", "утверждение", "принятие" и "присоединение" означают в зависимости от случая форму выражения согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора». Если не вступивший в силу такой договор признается Судом соответствующим Конституции, то он вносится на ратификацию в ГД (статья 8 п.1 ФКЗ).
Процедура ратификации подробно описана в статье 17 неоднократно упоминаемого здесь ФЗ. Сначала Государственная Дума рассматривает предложение о ратификации, затем проходят предварительные обсуждения в ее комитетах и комиссиях и в конце принимается решение. Согласно статье 105 ч.3 Конституции РФ, следующей инстанцией в случае принятия федерального закона о ратификации здесь будет Совет Федерации (СФ), которому необходимо передать принятый ГД закон в течение 5 дней. После принятия ФЗ обеими палатами Федерального Собрания опять же в течение 5 дней направляется Президенту для подписания и обнародования (статья 107 Конституции РФ).
Одновременно с внесением в Государственную Думу международного договора, согласно статье 8 пункту 2 ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» в нее вносится также и проект Федерального конституционного закона о принятии в РФ нового субъекта. Последний рассматривается в соответствии со статьей 108 Конституции Российской Федерации, то есть он считается принятым, если за него проголосовало не менее ¾ от числа членов СФ и 2/3 депутатов ГД. Срок подписания и обнародования Президентом принятого таким образом ФКЗ составляет 14 дней.
Статья 9 п.3 ФКЗ ««О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» делает важное замечание, что ФКЗ о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта вступит в силу не ранее вступления в силу для обеих сторон международного договора. Также в п.4 той же статьи говорится, что в статью 65 ч.1 Конституции Российской Федерации, где перечислены субъекты РФ, внесутся изменения на основе упомянутого выше принятого обеими палатами ФКЗ. Они будут учитываться при переиздании Конституции.
Таким образом, процедура принятия в состав России нового ее субъекта представляет собой сложный процесс, в который вовлечены со стороны РФ обе палаты Федерального Собрания, а также сам Президент.
Мы разобрались с тонкостями принятия в состав Российской Федерации нового субъекта. Теперь рассмотрим подробнее один из таких случаев, а именно включение в состав России республики Крым и города федерального значения Севастополь.
Статья 1 ФКЗ «от 21.03.2014 N 6-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя"[10] гласит, что одним из оснований принятия данных субъектов в состав нашего государства стала «Декларация о независимости Автономной Республики Крым и города Севастополя». Соответственно мы имеем дело с присоединением к РФ не части иностранного государства, а его целиком. Соблюден и другой важный принцип, а именно принцип добровольности.
В данном случае в документ ссылается на общекрымский референдум, который имел место 16 марта 2014 года. О добровольном волеизъявлении народа, населяющего Крым, говорится также и в международном договоре[11], заключенном между Россией и Республикой Крым. Международный договор был подписан со стороны Российской Федерации ее Президентом В.В. Путиным, со стороны Республики Крым - председателем Совета министров С.В. Аксёновым. Сторону города Севастополя представлял председатель координационного совета по организации Севастопольского городского управления по обеспечению жизнедеятельности Севастополя Алексей Чалый.
Следующим вопросом, который следует рассмотреть, является вопрос о гражданстве. Он описан в статье 4 упомянутого ФКЗ. Здесь мы видим яркий пример оптации: в течение месяца можно было отказаться от принятия российского гражданства и сохранить старое гражданство либо остаться лицом без гражданства.
Есть место в разбираемом нами документе и переходному периоду. В статье 6 говорится, что он действовал до 1 января 2015 года. Вместе с тем, есть ряд особенностей, касающихся общеобразовательных учреждений в Крыму. Здесь стоит обратить внимание на ФЗ «Об особенностях правового регулирования отношений в сфере образования в связи с принятием в Российскую Федерацию Республики Крым и образованием в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя и о внесении изменений в Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации» от 5 мая 2014 года. Данный закон закрепляет ряд переходных моментов в сфере образования на 2015 и 2016 годы.
Хотел бы сказать пару слов о ратификации международного договора. Конституционный Суд единогласно и без публичных слушаний ратифицировал сей договор 19 марта 2014 года[12]. В ГД уже 20 марта за ратификацию проголосовали почти единогласно (лишь 1 голос против, 443 за)[13], а на следующий день СФ закончил эту процедуру, проголосовав единогласно[14].
Принятие Крыма в состав России, бесспорно, является одним из крупнейших геополитических событий современной истории нашего государства. Первая попытка референдума об отделении Республики Крым была предпринята еще в 1992 году[15], однако постановление Верховного Совета Крыма было остановлено. В дальнейшем возникало все больше противоречий между политикой Украины и русским населением Крыма, которое составляло большинство на полуострове и чьи права эта политика ущемляла.
Так называемая «Оранжевая революция», породившая на Украине явные антироссийские настроения, еще больше усложнила эти взаимоотношения. Последней каплей стали для крымчан события 2014 года на Украине, получившие название «Евромайдан», в результате чего на референдуме 16 марта за воссоединение Крыма с Россией на правах субъекта Российской Федерации проголосовало 96,77% избирателей в Автономной Республике Крым и 95,6% в Севастополе. Каковы же последствия?
С одной стороны, наметилась определенная тенденция вхождения в состав России новых субъектов. Так в интервью новостному агентству «Sputnik Южная Осетия» президент Южной Осетии Леонид Тибилов заявил: «переименование нашего государства в Южную Осетию-Аланию создаст условия и предпосылки для вхождения Единой Алании в состав Российской Федерации»[16]. Вместе с тем, Абхазия пока не выразила желания войти в состав РФ, а старается поддерживать союзнические отношения.[17] Потенциально в состав России может войти и Приднестровье.
Другим важным аспектом, о котором нельзя не упомянуть, является вскрытие пробелов в существующем законодательстве. Так одной из таких проблем можно назвать отсутствие четкого определения ряда терминов. Конкретно речь идет о понятиях «субъект Российской Федерации» и «новый субъект Российской Федерации, образованный в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части». Именно исправление этих недочетов должно решить целый ряд вопросов, касающихся затронутых в данной работе процессов.
Подводя итоги всего вышесказанного, хотелось бы еще раз сказать, что тема принятия в состав Российской Федерации частей иностранных государств либо таких государств целиком становится все более актуальной и весьма вероятно, что вскоре можно будет говорить о новых подобных прецедентах.
Теперь перейдем к проблемам, которые могут возникнуть при принятии в состав Российской Федерации нового субъекта.
Сначала рассмотрим один спорный правовой момент, а именно тот, что Севастополь вошел в состав Российской Федерации в статусе города федерального значения. Об этом пишут Лукины М.М. и И.Ю. в своей статье ««Принятие в состав Российской Федерации нового субъекта», о которой я упоминал во введении. ФКЗ, разбираемый нами в этом подразделе, равно как и международный договор именно таким статусом и наделяют Севастополь. Вместе с тем, статья 4 ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» такой статус не предусматривает.
Постараемся разобраться. Для этого обратимся к Конституции РФ. Статья 15 ч.4 гласит, что «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора»[18]. Так как международный договор в данном случае определяет статус Севастополя именно как города федерального значения, то, несмотря на то, что ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» и не предусматривает такого статуса, все равно будет действовать именно договор. Отсюда следует, что никаких противоречий нет.
Нельзя не упомянуть о реакции международного сообщества на процессы, связанные с принятием в состав России новых субъектов. Особенно бурно некоторые страны отнеслись к принятию Крыма и Севастополя. Впрочем, это область больше политическая и по факту мало имеет отношения к международному праву. В подтверждение тому можно привести неоднократные попытки обвинить Россию в «оккупации» Южной Осетии и Абхазии, весьма вероятных кандидатов на вхождение в состав РФ, что привело к отказу многих иностранных государств признать независимость этих государств, несмотря на то, что раннее они признали Косово.
Поэтому упомяну лишь то, что спорным является факт признания независимости Автономной Республики Крым. Россия в данном вопросе исходит из «Международного пакта о гражданских и политических правах» от 16 декабря 1966 года, в статье 1 пункте 1 которой закрепляется право всех народов на самоопределение[19], а также на Устав ООН[20], в первой статье которого также говорится об этом праве.
Завершая эту главу, хотелось бы сказать, что несмотря на относительную молодость современной Российской Федерации, затронутый вопрос имеет для нее огромное значение, а значит улучшение законодательства, регулирующего изменение субъектного страны таким способом, является одной из первоочередных задач.