Порядок образования в составе Российской Федерации нового субъекта

В первом разделе уже шла речь о регулировании образования нового субъекта РФ в ее составе. Напомню, что это процесс объединения двух или более граничащих между собой субъектов, который может повлечь к прекращению их существования. Порядку образования в составе РФ нового субъекта посвящена глава третья Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации".

В отличие от вопроса, разбираемого в предыдущем разделе, здесь описан и референдум. Это и неудивительно, так как инициатором принятия в состав России нового субъекта выступало иностранное государство, а, следовательно, референдум если и имел место, то проходил под юрисдикцией иностранного государства, в то время как здесь он имеет место на территории Российской Федерации. Ему посвящена 11 статья используемого нами ФКЗ.

Согласно пункту 1.1, инициатором референдума выступают руководители высших исполнительных органов гос. власти заинтересованных субъектов. Допускается как агитация (в том числе и со стороны законодательной и исполнительной ветвей власти субъекта), так и повторное голосование в случае признания референдума несостоявшимся. Официальные данные о результатах предоставляются непосредственно Президенту.

Интересен следующий момент. Как говорилось выше, речь может идти о нескольких субъектах. Как быть, если на референдуме один из них не поддержит данную инициативу? Ответ на это дан в пункте 3 той же статьи. В таком случае в том же составе новое предложение не может быть внесено раннее, чем через год.

Статьи 12 и 13 посвящены проекту и принятию Федерального конституционного закона об образовании в составе РФ нового субъекта, а также внесению изменений в Конституцию. В целом отличий от принятия в состав нового субъекта немного. Проект вносится Президентом в ГД имеет то отличие, что содержит в себе помимо вопросов о границе, наименовании, переходных положений, касающихся деятельности органов и правопреемственности, еще и положения о прекращении существования заинтересованного(ых) субъекта(ов).

Принятие ФКЗ идентично тому, что описывалось в предыдущем разделе, и также регламентируется статьей 108 Конституции РФ. Изменения в статью 65 ч.1 Конституции вносятся так же, как и в предыдущем случае на основании принятого ФКЗ и учитываются при переиздании. Ратификация не предусмотрена, так как отсутствует международный договор.

Подводя итоги, хотелось бы отметить, что в целом процедура схожа с той, что описывалась в прошлой главе и как говорилось еще в самой первой главе ключевым отличием здесь выступает отсутствие международного договора.

Перейдем к примерам затронутого нами процесса. Как уже говорилось выше, каждое образование нового субъекта связано с принятием соответствующего ФКЗ. Они и будут использоваться в данной части курсовой работы.

Первым у нас на очереди процесс образования Пермского края. Он был образован путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Референдум по этому вопросу имел место 7 декабря 2003 года. Соответственно и интересовать нас будет N 1-ФКЗ от 25.03.2004 (ред. от 12.04.2006) «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа». Согласно пункту 4 статьи 1 датой образования нового субъекта является 1 декабря 2005 года.

Статья 5 закрепляет переходный период, берущий свое начало с момента образования нового субъекта и в данном случае имеющий два временных ограничения: либо «до завершения формирования законодательного (представительного) органа государственной власти Пермского края первого созыва»[21], либо до 31 января 2007 года. Также в разбираемом нами ФКЗ закрепляются в 14 статье вопросы, связанные с бюджетом.

Вторым у нас идет Красноярский край, а именно объединение его самого с входящими в его состав автономными округами. Данный вопрос в этом субъекте назревал давно, еще в 90-е, хоть предложение было направлено Президенту лишь в 2004, а референдум имел место 17 апреля 2005 года. В данном случае стоит обратить внимание N 6-ФКЗ от 14.10.2005 «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа».

Указанные в статье 7 сроки переходного периода схожи со сроками из прошлого ФКЗ, лишь временная граница отодвинута до 31 декабря 2007 года.[22] Дополнительно в статье 15 обозначена финансовая поддержка региона из федерального бюджета на 2006-2008 года. Ну и стоит упомянуть такую отличительную особенность, что один из субъектов экстраполировал свое наименование на новый субъект, однако согласно статье 4 также прекратил свое существование.

Третий такой процесс имел место по случаю образования Камчатского края. Тогда объединялись Камчатская область и Корякский автономный округ. Референдум прошел 23 октября 2005 года, соответствующий ФКЗ был принят 12 июля 2006 года. Переходный период, закрепленный в статье 7, схож с предыдущими, но должен закончиться «не позднее 31 декабря 2008 года».[23] Также статья 16 содержит вопросы, касающиеся бюджета на 2007 и 2008 года.

Последние два подобных процесса образовали Иркутскую область путем объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, а также Забайкальский край, где объединились Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ[24]. В первом случае есть та же особенность с наименованием, что была и с Красноярским краем. Статья 15 закрепляет поддержку из федерального бюджета Иркутской области на 2008-2009 года, а статья 13 призвана защищать интересы малых народов, исконно проживающих на данной территории[25].

Таким образом, на примере пяти объединений мы рассмотрели, какие правовые особенности имели Федеральные конституционные законы. Постараемся их выделить:

• Всегда прекращали существовать объединяемые субъекты, новый субъект получал наименование, которое могло быть заимствованно у одного из данных субъектов (Красноярский край, Иркутская область);
• Закреплялся переходный период, очерчивались его временные рамки и связанные с ним моменты;
• Решались вопросы, связанные с бюджетом новообразованного субъекта, при необходимости закреплялась его поддержка из федерального бюджета (регионы-реципиенты);
• Обеспечивалось соблюдение прав малочисленных коренных народов.

Хотелось бы отметить, что существовало множество проектов, которые не были приняты по ряду причин и обсуждались на разных уровнях. Одно время ряд политологов и общественных деятелей вообще выдвигали идею о небольшом числе макрорегионов и даже предлагали отказаться от современного федеративного устройства. Таких взглядов, к примеру, придерживался В.В. Жириновский после образования в 2007 Читинской области[26], об этом говорилось на официальном сайте Законодательной думы Томской области[27].

Несмотря на то, что пик процессов объединения регионов, пришедшийся на период с 2002 по 2006, уже прошел, есть некие тенденции дальнейшего слияния некоторых регионов. В частности это заметно по Архангельской области и Ненецкому автономному округу. Как сообщает издание «Наръяна вындер», 5 июня 2015 года подписан совместный договор между этими субъектами о взаимодействии при осуществлении полномочий, что потенциально должно еще больше сблизить их.[28] Вместе с тем, неудачные попытки объединить Архангельскую область и НАО уже предпринимались раннее.[29] Схожее намечалось и между Московской и Тверской областями, однако на данный момент об этом речи не идет.

Хотел бы упомянуть и наш Краснодарский край, а также соседнюю Республику Адыгею. В 2004 году с инициативой об объединении этих регионов выступил действующий на тот момент губернатор Краснодарского края Александр Ткачев.[30] Точку в закрытии этого вопроса поставил глава Республики Адыгея Асланчерий Тхакушинов, заявивший в 2007 во время интернет-конференции в Краснодаре, что «вопрос об этом не стоит, и стоять не будет», а также, что мы и так близкие «друзья и соседи», которых многое связывает.[31]

Теперь мы разобрались с образование новых субъектов. Какие выводы можно сделать?

Во-первых, законодательно закреплено изменение границ субъектов лишь через образование нового. Таким образом, передачи части одного субъекта другому не может иметь места, так как такой способ не указан в Конституции, в частности в статье 65 ч.2, где описываются возможные способы изменения субъектного состава^[32]. Там их всего два: принятие в РФ и образование в ее составе нового субъекта. Вместе с тем, образование нового субъекта может быть осуществлено двумя способами: объединением двух или более субъектов либо через выделение отдельного в составе существующего, то есть через разделение. На практике применялся лишь первый.

Хотелось бы привести в данной работе различные оценки процессов образования новых субъектов в составе России.

Для начала стоит вспомнить послание нашего Президента, адресованное в 2005 году Федеральному Собранию РФ. Там он особо отметил, что в последнее время растет число регионов, желающих объединиться и что это позитивная тенденция. По мнению В.В. Путина, это должно делаться «ради оптимизации управления, более эффективной социально-экономической политики».^[33]

В России процесс объединения происходил как видно из второго раздела между краем или областью и автономным округом либо автономными округами. Из 89 субъектов в результате укрупнения осталось 83, число которых увеличилось до 85 позднее после принятия в состав Российской Федерации Республики Крым и города федерального значения Севастополь (этому посвящен первый раздел данной курсовой работы). Сокращались в первую очередь те автономные округа, которые не могли быть самодостаточными, что в свою очередь оптимизировало управление.

Хотелось бы заметить, что в укрупнении субъектов соблюдается важнейший принцип изменения субъектного состава, а именно принцип добровольности. Непосредственному осуществлению данных процессов предшествует свободное волеизъявление народа, населяющего заинтересованные субъекты, выраженное в форме референдума.

Здесь стоит упомянуть, что ряд исследователей считают, что есть немало негативных сторон в укрупнении субъектов. Так О.В. Харитонова указывает на то, что отсутствует та модель РФ, «к построению которой в процессе укрупнения субъектов должна стремиться власть».^[34] А вот И.А. Конюхова даже предлагает установить границы укрупнения^[35]. Также к числу проблем можно отнести и то, что в РФ субъекты являются разностатусными, что также осложняет процесс объединения. Вышеупомянутая О.В. Харитонова говорит и о дисбалансе в Совете Федерации, который может привести к преобладанию в верхней палате Федерального Собрания представителей далеко не самых значимых регионов.

Вместе с тем, она называет и решение данной проблемы, которое может быть найдено как не странно в численном неравенстве представителей, что свойственно ряду зарубежных государств с федеративной формой государственного устройства. По мнению этого исследователя, такое законодательно закрепленное неравенство способно преодолеть неравенство фактическое.

Выше говорилось о проблеме границ укрупнения. Почему это проблема? Ведь вроде все логично: чем крупнее регион, тем больше у него ресурсов, а значит тем он эффективнее. Вместе с тем, большая его экономическая самостоятельность и политическая сила может рано или поздно толкнуть данный субъект на путь отделения от Российской Федерации, что тем самым ставит под угрозу целостность государства.

С критикой политики объединения регионов выступали и эксперты Института современного развития (ИНСОР). В частности они опасаются, что слияние регионов чревато всеми видами конфликтов - от экологических до этнических.^[36] Остается неясным, о каких возможных экологических проблемах идет речь. Что же касается этнических, то здесь речь видимо идет о возможных конфликтах, которые могут иметь место в виду ликвидации у ряда народов их автономий. В опровержение данной точки зрения могу привести два аргумента:

Во-первых, я уже упоминал выше, что соблюдается принцип автономности. Статья 11 ФКЗ от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» ясно говорит, что окончательному законодательному закреплению образования нового субъекта путем объединения нескольких граничащих между собой субъектов предшествует референдум. По факту народ сам решает быть или не быть данному акту и изданию соответствующего ФКЗ.

Во-вторых, на практике все принятые по этому вопросу ФКЗ содержат статьи, посвященные защите малых коренных народов. Этот принцип закреплен и в Конституции Российской Федерации, а именно в статье 69. Процитирую ее: «Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации».

Таким образом, политика РФ направлена на предотвращение межэтнических конфликтов и объединение субъектов едва ли может стать их причиной.