2. Предоставление  финансовой помощи местным бюджетам

В соответствии с действующим финансовым, бюджетным законодательством финансовая помощь в форме дотаций, субсидий, субвенций, целевых программ и кредитования. Данные формы есть узкоспециализированная помощь, как правило, бюджета вышестоящего уровня нижестоящему в бюджетной системе Российской Федерации.

Все существующие виды финансовой поддержки, с одной стороны, прямая помощь местным бюджетам муниципальным образованиям в виде трансфертов; но в то же время они имеют и отличительные особенности по характеру предоставления и по условиям возврата.

2.1. Дотация

Дотация -  межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.[6]

Статьями 136-138 БК РФ определяется  дотация, как средство выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

В соответствии с Федеральным законом РФ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дотации как один из специальных  методов регулирования бюджетных отношений используется в муниципальных образованиях по следующим позициям:

• выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений

Согласно ч.1 ст. 137 Бюджетного кодекса дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений предусматриваются в бюджете субъекта Российской Федерации в целях выравнивания финансовых возможностей поселений по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения исходя из численности жителей и (или) бюджетной обеспеченности.

• выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов)

Система финансовой помощи бюджетам других уровней направляется на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов, хотя процесс выравнивания не есть основная задача вышестоящего бюджетного уровня. Предоставление трансфертов есть выравнивание возможностей предоставление гражданам основных бюджетных услуг, вне зависимости от места их проживания.[7]

 Выравнивание уровня  бюджетной обеспеченности поселений  означает предоставление следующих  дотаций:

• из образуемого регионального фонда финансовой поддержки поселений в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации. В данном случае проводится первично выравнивание на основе налогового потенциала и специфики  расходных потребностей поселений;
• из образуемого районных фондов финансовой поддержки поселений в составе расходов бюджетов муниципальных районов. Здесь достигается более ровное выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, в основном, путем более точного учета природно-климатических и социально-экономических факторов и условий, оказывающих влияние стоимость предоставления бюджетных услуг. Региональный фонд финансовой поддержки поселений образуется, дотации из него предоставляются в целях выравнивания бюджетной обеспеченности исходя из численности жителей поселений, финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения. Размеры дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений определяются в расчете на одного жителя городского, сельского поселения. Указанные дотации могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, установленными для бюджетов поселений.

Распределение дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений и (или) заменяющие данные дотации дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты поселений, утверждаются законом субъекта РФ о его бюджете на очередной финансовый год.[8]

Районные фонды финансовой поддержки поселений образуются, дотации из них предоставляются также исходя из уровня бюджетной обеспеченности поселений, финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения.

Дотации из районных фондов финансовой поддержки поселений распределяются между поселениями, которые входят в состав соответствующего муниципального района и уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселений, определенный в качестве критерия для предоставления указанных дотаций бюджетам поселений. Распределение дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений утверждается решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год.[9]

Порядок определения дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, исходя из бюджетной обеспеченности на одного жителя муниципального образования, достаточно прост и прозрачен, что позволит избежать повторения существующей негативной практики  распределения дотаций, исходя из индивидуальных переговоров между руководством муниципального образования и финансового органа соответствующего субъекта РФ.[10]

В качестве размера определения размера дотации служит уровень бюджетной обеспеченности на одного жителя соответствующего муниципального образования.

Органы местного самоуправления используют дотацию по своему усмотрению и не обязаны отчитываться о использовании этих средств.

В настоящее время прослеживается двоякое отношение в дотации, как форме финансовой помощи.  С одной точки зрения дотации не стимулируют поселения, муниципальные районы, городские округа в увеличении доли собственных доходов. Муниципалитетам не выгодно обеспечивать рост собственных доходов, так как это обернется для них снижением объема финансовой помощи. Снижение уровня налоговых и неналоговых доходов говорит о повышении зависимости местного бюджета от вышестоящего бюджета.[11]

С точки зрения министерства финансов РФ система выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований имеет большое количество стимулирующих элементов, соответствующих Бюджетному кодексу. Среди них такие элементы, как:

• использование коэффициента выравнивания бюджетной обеспеченности (позволяет сохранить ранг муниципального образования по уровню бюджетной обеспеченности после выравнивания);
• использование для расчета бюджетной обеспеченности статистических показателей вместо фактических или прогнозных доходов (позволяет оценивать потенциальный объем доходов муниципального образования);
• использование показателя средней репрезентативной ставки (позволяет увеличивать собираемость налога без изменения объема дотаций);
• отказ от использования в расчете бюджетной обеспеченности данных о неналоговых доходах (позволяет наращивать неналоговые доходы без влияния на размер дотаций);
• отказ от использования в методике каких-либо данных, характеризующих фактические расходы конкретных муниципальных образований (стимулирует экономию затрат и оптимизацию расходной части местных бюджетов).

Как показала практика, в том числе в период кризиса, использование дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в качестве единственного инструмента оказания финансовой помощи нецелевого назначения является недостаточным. При распределении данных дотаций не учитываются:

• объективное падение налоговых доходов бюджета в текущем и предыдущем годах, а также неналоговых доходов;
• степень напряженности, связанная с высоким удельным весом первоочередных расходов бюджета.

Таким образом, предоставление дотаций не достаточно для выравнивания бюджетной обеспеченности, которая позволяет сократить разрыв между наиболее и наименее обеспеченными муниципальными образованиями, поэтому используются иные средства финансовой помощи, предоставляемые с вышестоящих бюджетов.