В данном реферате будут рассмотрены различные модели местного самоуправления, которые имеют место быть в зарубежных странах, а также характерные черты этих моделей, особенности, плюсы и минусы. Помимо этого необходимо представить сравнительную характеристику местного самоуправления в России с одной из зарубежных моделей.

Актуальность данного реферата состоит в том, что некоторые аспекты зарубежного опыта можно интерпретировать на российские реалии для дальнейшего совершенствования системы местного самоуправления.

Целью этой работы является отражение зарубежных моделей организации власти на местах, их особенности, и как зарубежный опыт в данной области можно применять на практике в России.

Мировая практика дает огромное разнообразие организационных и экономических решений в области местного самоуправления.

Данное  разнообразие принципиально важно.  В Случае, если несколько органов местного самоуправления примут неверные решения, в условиях демократии и свободного обмена опытом общая «цена ошибки» все равно меньше, а устойчивость системы выше, чем если государство, пытаясь централизованно решать вопросы местного значения, допускает одну маленькую ошибку.  Также политические деятели, и ученые  солидарны во том, что «коммунальная глупость – не аргумент, чтобы правительство брало на себя все области деятельности».

Во иностранных государствах имеется ряд типов организации и функционирования муниципальных учреждений. Из их числа принято выделять: англосаксонскую муниципальную систему, континентальную (французскую) модель местного управления, местное (коммунальное) самоуправление Германии, в рамках которых применяются ее различные формы и разновидности.

Англо-саксонская муниципальная система

Англосаксонская модель распространена преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, Канаде, Индии, США,  Новой Зеландии Австралии, и других странах.

Суть системы в том, что местные органы рассматриваются как автономные образования, которые действуют в рамках предоставленных им законных полномочий. [1] Нет прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим, на местах отсутствуют уполномоченные центрального правительства. Вместе с представительными органами, которые избираются населением административно-территориальных единиц, могут избираться и некоторые должностные лица. Контроль за деятельностью местных органов осуществляется косвенно -- через через суд и центральные министерства. Для обозначения организации и деятельности местных органов в законодательстве применяется термин «местное управление», а само местное управление является составной частью механизма всего государства.

Основной принцип здесь “действовать самостоятельно в пределах предоставленных полномочий” (в США полномочия предоставляются штатами, т.е. на региональном уровне, в Великобритании - парламентом страны, т.е. из «центра»,). Как уже ранее было отмечено, государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется в форме судебного контроля. Помимо прочего следует отметить, что  средством влияния являются  государственные дотации.

Местное самоуправление и управление в Великобритании характеризуются плюрализмом  и регулируются многочисленными актами. В большинстве случаев самоуправление осуществляется через советы, избираемые жителями соответствующих политико-административных единиц. В Англии действуют советы графств, административных округов и приходов, в Уэльсе - советы графств, городов-графств и общин, в Северной Ирландии - советы округов и приходов,а в Шотландии -- советы территориальных единиц местного управления и советы общин,. В приходах с численностью менее 150 избирателей советы не организуются, а решения принимаются на общих собраниях избирателей.

Отдельно вынесем плюсы и минусы данной муниципальной системы. К плюсам относится: отсутствие назначаемых чиновников общей компетенции. Действительно, местными делами главным образом управляют избранные населением советы или периодически созываемые приходские собрания (сходы). Британские советы и собрания, в отличие от системы Советов в странах бывшего социалистического лагеря, не создают исполнительных органов общей компетенции. Исполнительную власть осуществляют избираемые гражданами или советами мэры (при этом применяются разные способы их избрания), а в графствах (округах) – создаваемые советами отраслевые постоянные комиссии (по местным дорогам, жилищному строительству, образованию и т.д.), в состав которых обычно наряду с членами совета входят и другие лица – профессионалы в данной области.

Постоянные комиссии принимают государственных служащих муниципального управления, утверждаемых на заседаниях советов. Вместе с тем англосаксонская модель самоуправления ведет к определенной обособленности местных органов власти. Практика демонстрирует, что эта модель наиболее результативно  функционирует  в условиях двухпартийной системы, когда большинством  обладает одна партия в государственных органах и органах местного самоуправления, ее действие в значительной мере обеспечивается не только традицией «уважения к праву», но и моральными факторами.[2]

За пределами  подобных политико-культурных обстоятельств, как демонстрирует опыт определенных государств, попытки ввести разбираемую нами систему в ее традиционном виде не имели успеха как такового.  Необходимо  кроме того  учитывать, что иностранные  ученые при анализе места и роли местных органов в политической системе как правило  акцентируют основное внимание на том, что они являются составной частью механизма государства. Утвержденный  во законодательстве данных государств термин «местное управление» с целью обозначения организации , а также деятельности местных органов, как правило, указывает только на один из критериев их отграничения от всех других  гоcударственных органов – на их местный характер.

В этой связи объективно, что совершенно никак не вмешиваться в вопросы и проблемы регулирования местного самоуправления (в том числе правовые) могут позволить себе только довольно благополучные федерации с значительным уровнем общественно-финансового развития, характеризующиеся соответствующим типом политической культуры и сфоримировавшимся консенсусом относительно оcновных демократичеcких ценностей, в том числе неотъемлемое право населения на cамоуправление. В противном случае  само местное самоуправление вполне может быть отдано на «откуп» местным элитам, cтремящимся объединять меcтные аппараты в cобственную региональную «вертикаль влаcти», что подразумевает их деятельность по правилам в свою очередь, данные правила не вcегда cовместимы с понятиями демократии.

Континентальная (французская) модель местного самоуправления

Континентальная (или же французская) модель местного самоуправления применяется в большинстве стран континентальной Европы, в Латинской Америке, франкоязычной Африке, на Ближнем Востоке. Эта модель основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Существует подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим.

То есть ее отличительными особенностями является: сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня), выборности и назначаемости; определенная иерархия системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным; а также ограниченная автономия местного самоуправления; наличие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления.

Родоначальницей этой модели выступает Франция. Франция, где предусмотрено местное самоуправление на уровне коммун, более крупные кантоны и округа являются местными уровнями государственной власти, элементы самоуправления вновь появляются на уровне департамента, чтобы полностью смениться государственной властью на уровне региона. [3]Во Франции традиционно существует высокая степень централизации местного управления и самоуправления, что проявляется в системе административного контроля центральной власти за местными органами.

Проведенная во Франции реформа в начале 80-х годов несколько снизила такую централизацию, расширила полномочия территориальных коллективов, обеспечила им большую самостоятельность, но сохранила за центральной властью сильные позиции на местах. На местном уровне имеется специальный уполномоченный правительства, который непосредственно и  осуществляет контроль за органами местного самоуправления.

В каждом департаменте есть представитель государства (то есть комиссар Республики), осуществляющий административный контроль за законностью решений, принимаемых коммунами, которые являются основой местного самоуправления. Во Франции насчитывается более 36 тысяч коммун, 90 % из них имеют менее 2 тысяч жителей. Каждая коммуна имеет совет, который избирает из своего состава мэра. Мэр -- одновременно и государственный служащий и глава местного самоуправления. Органы территориального самоуправления имеются также в 96 департаментах, 22 регионах и в округах Парижа, Марселя и Лиона.

По мнению В.А. Переходова, «модель взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, сложившаяся сегодня во Франции, сильно отличается от той континетнтальной модели, прообразом которой она являлась первоначально. Нынешняя французская модель – это симбиоз централизации и децентрализации, государственного контроля и свободного самоуправления. Государство здесь все чаще выступает не как судья, карающий местные власти за любую провинность и неповиновение, а как партнер, сотрудничающий с муниципалитетами на принципах законности и ограниченного контроля».[4]

Местное (коммунальное) самоуправление

Местное (коммунальное) самоуправление в Германии рассматривается многими авторами в качестве именно самостоятельной модели. В ее рамках выделяются четыре типа общин: южногерманский; магистратный, бургомистерский; северогерманский.

Начнем с южногерманского типа общин.  Для этого типа характерно слияние верхушки представительной корпорации и администрации. Представительная корпорация (а именно общинный совет, городское собрание депутатов и так далее) избирается непосредственно населением. Избирается также глава администрации -- бургомистр, который одновременно по должности председательствует в представительной корпорации. Этот тип называют конституцией совета.

А магистратный тип характеризуется тем, что представительный орган, избираемый населением, формирует свой исполнительный орган -- магистрат или сенат, состоящий из почетных членов и самого  бургомистра. Данный  тип называют конституцией магистрата.

Бургомистерский тип предусматривает, что избранный населением представительный орган избирает бургомистра, который возглавляет представительную корпорацию и местную администрацию, т. е. соединяет в себе функции главы общины и главы администрации.

Северогерманский тип несколько напоминает англо-саксонскую модель «совет -- управляющий». Избираемый населением представительный орган создает исполнительный комитет, который не является местной администрацией, а только готовит решения представительного органа. Наряду с исполнительным комитетом представительный орган избирает директора общины, -- главу администрации. Этот тип называют конституцией директора.

В уездах органами самоуправления служат представительные органы -- уездный съезд или уездный совет -- и администрация во главе с земским советником, который избирается представительным органом или самим  населением

Несмотря на особенности организации самоуправления в Германии, оно имеет много общего как с англосаксонской, так и с континентальной моделями.

Сравнительный анализ организации местного самоуправления в Германии и России

Несмотря на существенные различия в традициях России и Германии, при анализе российской и немецкой систем управления на местах, в них можно увидеть достаточно много общих моментов. Все они обусловлены, прежде всего, тем, что оба государства пытаются строить местное самоуправление на основе демократических универсальных принципов, изложенных в Европейской хартии местного самоуправления. Наличие общих исходных принципов в оценке роли местного самоуправления в обществе и государстве, однако, не может и не должно привести к игнорированию особенностей правовой интерпретации и практической реализации данного института в России и Германии.[5] Среди этих особенностей необходимо выделить следующие.

1. В Российской Федерации доминирует базирующаяся на толковании конституционных положений точка зрения : местное самоуправление характеризуется как вид публичной, но не государственной власти. А в Германии в теории и судебной практике преобладает обратный подход: коммунальное самоуправление рассматривается как государственная власть, государственное (то есть публичное) управление, исполняемое организационно обособленными звеньями - территориальными корпорациями публичного права.
2. Поскольку органы местного самоуправления в России не входят в систему органов государственной власти, то местное самоуправление не может быть отнесено к одной из ветвей государственной власти и вписано в структуру разделения такой власти. Будучи самостоятельным видом публичной власти, местное самоуправление организуется на особых принципах разграничения правотворческих и исполнительных функций его органов соответственно представительных и исполнительных.

Несколько российских  практиков и теоретиков выделяет значительные отличия  в федеральной конституционной интерпретации института местного (коммунального) самоуправления в России и Германии. Данные отличия  заключаются в следующем: если в Основном законе ФРГ институт местного самоуправления рассматривается в рамках государственного строительства - в разделе “Федерация и земли”, то в отечественной  Конституции – по большей части как институт общественного устройства, связующий элемент между обществом и государством (ст. 12 Конституции РФ). В соотвествии  с господствующем в Германии мнением, коммунальное самоуправление в целом определяется как часть системы публичного ( именно государственного и земельного) управления, а нормотворчество общин и их совместных объединений исследуется в границах административного правотворчества; муниципальные правовые нормы считаются  соответственно нормами особенной части административного права.

3. Если в Германии организационная модель местного самоуправления закрепляется в земельных законах об общинах (иначе - районах), а организационное верховенство коммун ограничивается правом определения внутренних административных структур, некоторых других вопросов внутренней организации в соответствии с законом земель, то в России структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Таким образом, выбор организационной модели местного самоуправления остается за самим муниципалитетом.[6]
4. Различие в моделях федеративного устройства России и Германии предопределяет различные подходы к разграничению предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Если в Германии вопросы правовой регламентации коммунального самоуправления, как и обеспечения институциональной гарантии самоуправления, относятся к компетенции земель, то в России “определение общих принципов организация местного самоуправления” - предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов. Соответственно Федерация обладает широким кругом законодательных полномочий в этой сфере. Органы местного самоуправления зачастую наделяются отдельными федеральными полномочиями в федеральных законах, их компетенция также напрямую определяется Федерацией, в том числе и без какого-либо участия субъектов РФ. Надзор за законностью местного самоуправления также осуществляется в первую очередь через систему федеральных органов прокуратуры (в Германии эта функция возложена на земельные министерства внутренних дел и их территориальные структуры), а судебный контроль - через систему федеральных судов.
5. В российской и немецкой правовой концепции и законодательстве прослеживаются различные подходы к анализу статуса субъектов местного самоуправления. В Германии носителями полномочий  на коммунальное самоуправление являются территориальные сообщества – базирующиеся  на членстве граждан по признаку их проживания на конкретной территории, юридические лица публичного права - общины и их объединения (типа районов или уездов). А сами граждане и жители реализовывают собственное полномочие  на участие в управлении в рамках этой корпорации и через нее. Значит, право на самоуправление не рассматривается как основное право граждан. Право на местное самоуправление практически во всех землях не вписывается также в конструкцию “основных прав юридических лиц” (что предопределено особым статусом общин и их объединений, их “включенностью” в систему государственного устройства). [7]В Российской Федерации же как в теории, так и в судебной практике право на местное самоуправление рассматривается, в первую очередь, как конституционное право гражданина. Субъектом этого права признается также территориально организованное в границах муниципального образования население. То есть муниципальное образование, статус которого сопоставим со статусом общин и их объединений в Германии. Но  вместе  с муниципальными образованиями органы местного самоуправления имеют правосубъектность в сфере местного самоуправления, которые наделяются  в соответствии с уставом определенными правами юридического лица. Соответственно и в Конституции РФ закрепляется за органами местного самоуправления решение всех вопросов на местном уровне. Согласно ст. 132, именно органы местного самоуправления решают вопросы местного значения, им же делегируются отдельные государственные полномочия. Подобная ситуация с “двойственной правосубъектностью” ведет к достаточно серьезной путанице уже на практике, к необоснованной подмене муниципальных образований их органами, а следовательно, к ограниченному восприятию права на местное самоуправление.
6. Основной закон ФРГ исходит из двухуровневой территориальной организации коммунального самоуправления в землях, исключение составляют города-земли: территориальные корпорации первого уровня - общины; территориальные корпорации второго уровня - уезды (районы). Причем приоритет в разграничении компетенции отдается первому уровню: уезды (районы) осуществляют местное самоуправление только в рамках отведенной им законом компетенции. Принципы разграничения статуса общин и их объединений даны непосредственно в Основном законе (ст. 28), конкретно же компетенция “второго уровня” определяется в законодательстве земель. Важной особенностью уездного (районного) самоуправления является двойственный статус некоторых его органов, которые одновременно выступают низовыми органами непосредственного государственного управления земли. [8] Таким образом, организационное обособление общин и их объединений (наделение статусом юридических лиц публичного права) не означает их полного отделения от государства.

В России же, вплоть до вступления в действие 8 октября 2003 года новой редакции Федерального закона №131 “Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации”, вопросы территориальной организации муниципальных образований почти целиком были отнесены к ведению субъектов Федерации (Федеральный закон о местном самоуправлении в редакции 1995 года, ст. 5 и 13). [9] Только  как одну из вероятных альтернатив вышеуказанный Федеральный закон давал право на вхождение одних муниципальных образований в другие (гласит ст. 6 п. 3). При этом сохраняя для субъектов  Федерации для законодательного регулирования все вопросы, которые связанны с разделением между муниципальными образованиями разных уровней предметов ведения, объектов муниципальной собственности и источников доходов местных бюджетов.

7. Хотя в обеих странах проводится разграничение между правовым и отраслевым контролем, на лицо различия как в организации государственной контрольно-надзорной деятельности (в том числе связанные с распределением полномочий в этой сфере между Федерацией и ее субъектами), так и в ее методах и формах. Так, например, в России до последнего времени не получила развития такая форма отраслевого контроля, как “дача указаний”. Чего не скажешь о Германии, в которой такая форма отраслевого контроля весьма распространена.
8. В Германии выработаны многообразные формы правового надзора за актами, издаваемыми коммунами в рамках их правотворческой автономии, при этом речь идет не только об уставах (если проводить аналогию в России), но и о положениях. Наряду с “доведением до сведения” органа правового надзора весьма распространены такие формы надзора, как “представление” и “утверждение” акта местного самоуправления[10].

Заключение

Подводя итоги вышесказанному можно сделать следующие выводы и заключения.

Во-первых, все без исключения модели взаимодействия органов местного управления (самоуправления) с органами государственной власти имеют как общие, так и отличительные черты.

Главными  критериями при выявлении отличий англосаксонской, французской и германской моделями являются, в первую очередь, характер взаимоотношений между местной и государственной властью, а также степень независимости  органов власти на местах. Соответственно , к примеру, организация процесса взаимодействия государственной и муниципальной власти в Германии будет прерогативой федеральных земель, в США – штатов. Таким образом, каждый регион имеет право выбрать такую систему взаимодействия названных властей, которая больше ему подходит, соответствует современным реалиям. Это будет являться одним из сходств американской и германской модели управления на местах.

Схожие черты  между англосаксонской и континентальной моделями местного самоуправления можно продемонстрировать в том, что функционирование обеих моделей основано на похожих  принципах, основного содержания муниципальной власти. Здесь выступают представительные органы, состав которых избирается   населением в ходе свободных и состязательных выборов.

Отличие между данными моделями заключается в различии форм государственного устройства. Как было описано ранее, в США с органами местного самоуправления взаимодействуют органы власти регионального уровня (то есть  штатов). Во Франции же центральная власть взаимодействует с муниципальной через префектов (иначе говоря посредников государственной власти), так как отсутствует региональный уровень. Сравнение германской и континентальной модели днмонстрирует весьма высокий уровень децентрализации в системе публичного управления в Германии. Для Франции же характерен унифицированнный порядок взаимодействия государственной и муниципальной власти.

Во-вторых, какую-либо одну модель в качестве идеальной выделить не представляется возможным. Дело в том, что та или иная модель всегда будет отражать в первую очередь как  национальные, территориальные и политические особенности государства, так и учитывать исторические традиции, потребности местных жителей, и, безусловно, способствовать должному развитию местного самоуправления и государства. Это закономерный и приемлемый  процесс.

В-третьих, опыт европейских стран доказывает, что результативность, развитие, кроме того  преобразование местного самоуправления непосредственно имеет зависимость от вовлечения в данный процесс граждан, их общественных объединений, и в целом немаловажно наличие развитого гражданского общества. Все это говорит о том, что накопленный иностранный опыт может быть отчасти даже  полезен и интересен для России, и использован при введении некоторых изменений или нововведений для российской модели взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Применительно к России, опыт решения проблем местной организации власти обязан применяться  с некой  долей условности и отвечать реальности, а также и повседневной практике.

Список источников и использованной литературы

1. Дроботенко И.И. Зарубежные модели местного самоуправления: опыт для России / И.И. Дроботенко // Власть. – 2016. – №1.
2. Локшина К.Н. Особенности организации местного самоуправления в России и ФРГ: компаративный анализ / К.Н. Локшина // Юридическая наука. – 2015. – №2. 137 с.
3. Муниципальное право России: курс лекций/ Э.Х. Грипп, П.В. Иванов, К.М. Сарсенов, Ю.Х. Яхина. Спб.: Издательство Спб университа МВД России. 2010. 317 с.
4. Зарубежный опыт организации местного самоуправления. [Электронный ресурс] / http://www.urbaneconomics.ru/texts.php? folder_id=197&mat_id=220(дата обращения 21.10.2020).

Сноски

[1] Муниципальное право России: курс лекций/ Э.Х. Грипп, П.В. Иванов, К.М. Сарсенов, Ю.Х. Яхина. Спб.: Издательство Спб университа МВД России. 2010.

[2] Зарубежный опыт организации местного самоуправления. [Электронный ресурс] / http://www.urbaneconomics.ru/texts.php? folder_id=197&mat_id=220(дата обращения 21.10.2020).

[3]Зарубежный опыт организации местного самоуправления. [Электронный ресурс] / http://www.urbaneconomics.ru/texts.php? folder_id=197&mat_id=220(дата обращения 21.10.2020).

[4]Дроботенко И.И. Зарубежные модели местного самоуправления: опыт для России / И.И. Дроботенко // Власть. – 2010. – №1.

[5]Зарубежный опыт организации местного самоуправления. [Электронный ресурс] / http://www.urbaneconomics.ru/texts.php? folder_id=197&mat_id=220(дата обращения 21.10.2020).

[6] Локшина К.Н. Особенности организации местного самоуправления в России и ФРГ: компаративный анализ / К.Н. Локшина // Юридическая наука. – 2015. – №2. – С. 27.

[7] Локшина К.Н. Особенности организации местного самоуправления в России и ФРГ: компаративный анализ / К.Н. Локшина // Юридическая наука. – 2015. – №2. – С. 27.

[8] Локшина К.Н. Особенности организации местного самоуправления в России и ФРГ: компаративный анализ / К.Н. Локшина // Юридическая наука. – 2015. – №2. – С. 28.

[9] Дроботенко И.И. Зарубежные модели местного самоуправления: опыт для России / И.И. Дроботенко // Власть. – 2016. – №1.

[10] Локшина К.Н. Особенности организации местного самоуправления в России и ФРГ: компаративный анализ / К.Н. Локшина // Юридическая наука. – 2015. – №2. – С. 28.