Организационно-правовая трансформация института местного самоуправления
Особенное значение в реформировании местного самоуправления имел введение в действие Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[10]. Его основными целями стали: обеспечение экономической и политической самостоятельности муниципальных органов власти в решении вопросов местного значения; усиление государственного контроля за соблюдением законов, прав и свобод граждан; повышение ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления за ненадлежащее исполнение полномочий в рамках их полномочий.
В Законе было приведено наиболее емкое и правильное определение местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. В данном понятии новым и наиболее важным являлось указание на то, что местное самоуправление является формой осуществления народом своей власти, тогда как ранее местное самоуправление сводилось к деятельности населения, что облегчало суть исследуемого правового института.
Работа над этим законопроектом была начата еще с середины 2001 г. в рамках деятельности Комиссии при Президенте РФ по разграничению полномочий в системе публичной власти. Анализ материалов, которые прорабатывала Комиссия, а также парламентских слушаний позволяет выделить следующие основные направления политики государства в сфере местного самоуправления в то время.
Прежде всего, речь шла о расширении прав федерального центра по регулированию вопросов, связанных с установлением общих принципов организации местного самоуправления. Практика реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. показала, что регионы часто не демонстрировали должный интерес в формировании и развитии местного самоуправления. Поэтому в Концепции, которую подготовила Комиссия при Президенте России, было установлено, что регулирование вопросов установления территориальных основ местного самоуправления возлагает на себя федеральный центр.
Другое не менее важное направление заключалось в обеспечении приближения местного самоуправления к населению, то есть муниципальные образования должны формироваться на основе городских поселений или нескольких сельских поселений. Такое решение повышало степень гарантии осуществления местного самоуправления в интересах поселений и конкретного человека. Вместе с тем Концепция новой редакции Федерального закона предусматривала также создание качественно новой формы организации местного самоуправления - муниципальных районов, которые должны были формироваться посредством объединения территории муниципальных образований с включением межселенных территорий.
Третье направление относилось к усилению влияния представительных форм власти в разрешении вопросов местного значения и повышением профессионализма исполнительной власти. Это означало, что представительные органы приобретали возможность большего влияния на формирование исполнительной власти, имелось в виду введения более четкого разделения представительных и хозяйственных функций органов местного самоуправления. В целом общий объем полномочий муниципальных органов был уточнен и распределен между тремя категориями муниципальных образований (сельское поселение, городское поселение, муниципальный район). Следует отметить, что уже на той стадии подготовки нового закона эксперты отмечали некоторое сужение полномочий органов местного самоуправления[11].
Давая общую оценку данному закону, необходимо отметить, что данный закон фиксирует не только «общие принципы» организации местного самоуправления, но и практически все вопросы, связанные с организацией местного самоуправления, причем достаточно детально и подробно данный закон существенно меняет концепцию местного самоуправления.
В наибольшей степени изменениям подвергаются территориальные основы местного самоуправления. До этого Закона в России функционировала одноуровневая модель местного самоуправления (лишь в некоторых субъектах допускается существование муниципальных образований различных уровней), кроме того, за некоторыми исключениями не предусматривалось различий между муниципальными образованиями. Закон предусматривает необходимость создания пяти видов муниципальных образований городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения.
Существенным изменениям подверглись организационные основы местного самоуправления. Так, Закон резко сужает возможности муниципальных образований в данной сфере, регулируя систему органов местного самоуправления вплоть до определения численности представительных органов местного самоуправления и порядка занятия должности главы местной администрации.
После принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2003 г. в него сразу же стали вноситься изменения и дополнения. За два года (до 1 января 2006 г) законодатель более двадцати раз вносил изменения и дополнения. Помимо уже принятых изменений в Федеральный закон в Государственной думе находилось на рассмотрении еще несколько десятков законопроектов, направленных на дальнейшее корректирование исходного текста. Это свидетельствовало о том, что законодательство явно несовершенно.
Именно поэтому данный нормативно-правовой акт претерпевает некоторые изменения. Например, Федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ в действующий Федеральный закон о местном самоуправлении были внесены существенные изменения в части организационных, правовых, компетенционных и территориальных основ местного самоуправления. При сохранении общей централизации власти субъекты РФ получили серьезный объем полномочий по правовому регулированию местного самоуправления.
Также было сокращено количество вопросов местного значения сельских поселений, однако субъектам Российской Федерации дано право своими законами увеличивать это количество для всех сельских поселений либо их групп и даже отдельных поселений данного субъекта Федерации, исходя из их социально-экономических возможностей[12].
Суть реформы 2014 года состояла в том, что субъектам РФ предоставили право определять не только территориальные модели местного самоуправления в своих регионах, но и институциональные модели местной власти, а также менять некоторые, порой вполне значимые, форматы ее компетенции.
Также этим законом устанавливается совершенно новая терминология, предлагаемые юридические конструкции имеют половинчатое правовое регулирование, что снижает эффективность их регулирующего воздействия. Изучение правоприменительной практики показывает, что по вопросам формирования территориальных основ местного самоуправления было принято огромное количество судебных решений, в том числе более десятка - Конституционным Судом РФ.
Федеральный закон от 03.02.2015 № 8-ФЗ[13] установил еще одну модель организации местной власти: избрание главы муниципального образования представительным органом из своего состава, при этом он исполняет полномочия главы местной администрации и складывает мандат депутата представительного органа. В крупных муниципалитетах - городских округах - эту модель можно использовать как реальную альтернативу избрания главы муниципального образования на муниципальных выборах при сохранении легитимности такого главы и демократизма процедуры его избрания.