Заключение

Поиск концептуальной модели развития института местного самоуправления в России в период распада СССР в законодательном плане завершился разработкой и принятием Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР», на основе которого начался процесс реформирования местных органов власти, создания системы местного самоуправления в России. Процесс «муниципализации» советского государства обрел достаточно ясно выраженный вектор. Далее 21 апреля 1992 г. в Конституцию РФ была внесена очередная поправка, согласно которой в ст. 85 местные Советы уже не включались в систему органов государственной власти.

Однако из ст. 2 по-прежнему вытекало, что местные Советы все же относятся к государственной власти, не была исключена и соподчиненность Советов (ст. 143). Точки над «и» были поставлены включением в действующую Конституции России 12 статьи, в соответствии с которой, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Об основательности такого подхода свидетельствует то обстоятельство, что до настоящего времени избранный тогда стратегический путь развития системы управления на местах в принципиальном плане не менялся и не подвергался сомнениям, что может свидетельствовать о согласии российского общества с этим выбором.

Несмотря на достаточно сложную социально-экономическую и общественно-политическую ситуацию, сложившуюся в процессе распада советского государства, в России в течение 1990-1993 гг. уделялось немало внимания нормативно-правовому регулированию института местного самоуправления в России. В Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г. нашли отражение предыдущие акты по некоторым вопросам местного управления. Этот закон еще во многих моментах сохранял советскую доктрину организации местного управления.

Так, сохранялась трехуровневая структура местных органов власти и управления, в соответствии с которой местным уровнем организации власти и управления еще были уровень края, области, автономной области и автономных округов. Ведущую роль на местном уровне имели Советы, по-прежнему закреплялось двойное подчинение местных органов управления, право вышестоящих Советов отменять решения нижестоящих местных Советов. Со второй половины 1993 г. в период обострения отношений между законодательной и исполнительной ветвями власти на федеральном уровне, инициатива правового регулирования института местного самоуправления перешла к Президенту России.

Был издан ряд соответствующих указов, которые, сохраняя концептуальную направленность в развитии местного самоуправления, заметно изменили соотношение полномочий органов местного самоуправления, где доминирующее положение стали занимать исполнительные органы. Дальнейшее законодательное развитие института местного самоуправления связывается с принятием Конституции России 1993 г.

Таким образом, после принятия Конституции России 1993 г. развитию института местного самоуправления был придан новый импульс, поскольку его стратегия была концептуально и системно закреплена в основном законе страны. На основе конституционных норм был принят ряд законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, которые их детализировали. Однако содержание этих актов было в некоторых моментах противоречивым и отражало приоритет исполнительной власти на федеральном уровне. В частности, законом о местном самоуправлении не предусматривался обязательным представительный орган в системе муниципальных органов, что противоречило международным положениям. Сложившаяся в начале 2000-х гг. кризисная ситуация в муниципальной сфере потребовала очередной - третьей по счету - системной реорганизации института местного самоуправления.

Третий этап реформы института местного самоуправления в России, начатый с подготовки третьего фундаментального закона о местном самоуправлении, принятого во второй половине 2003 г., протекает не менее противоречиво, чем два предшествующих этапа, начиная с 1991 г. В этой связи звучат заявления о неготовности России к функционированию местного самоуправления, объясняя это низким уровнем развития гражданского общества в стране. Определенным подтверждением этого является сужение степени самостоятельности местного самоуправления по закону 2003 г. по сравнению с законом 1995 г. по ряду существенных вопросов, в том числе по определению структуры муниципальных органов.

Налицо также стремление федерального законодателя детально отрегламентировать деятельность всех аспектов местного самоуправления. Данная тенденция навряд ли может быть признана позитивной в федеративном государстве, так как в этом случае снижается роль субъектов Российской Федерации, которые, принимая свои законы о местном самоуправлении, должны в абсолютном большинстве случаев копировать нормы федеральных актов; кроме того, субъекты РФ в значительной степени ограничены в полномочиях самостоятельно регулировать возникающие проблемы в нормативном регулировании отдельных аспектов функционирования органов местного самоуправления.

В современной России местное самоуправление представляется важнейшим публично-правовым институтом. Анализ правоприменительной практики, последних изменений, связанных с реформированием территориальных основ местного самоуправления, показывает, что проявляется довольно четко выраженная тенденция по укрупнению муниципальных образований, созданию городских агломераций, в том числе основанных на создаваемых промышленных объединениях.

Кроме того, такой подход соответствует общей направленности развития государственности в России последних лет, характеризуемой усилением вертикали власти. Однако в любом случае, как представляется, возможности выбора местному самоуправлению нет, и прошедший опыт деятельности муниципалитетов позволяет говорить о том, что при всех сложностях принятая концепция местного самоуправления в целом востребована российским обществом.

Источники и используемая литература

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 01.07.2020 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 01.07.2020, № 31, ст. 4398.
2. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 20.07.2020) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 6.10.2003, № 40, ст. 3822.
3. Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (утратил силу) //Собрание законодательства Российской Федерации, 29.09.1997, № 39, ст. 4464.
4. Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (утратил силу) // Собрание законодательства Российской Федерации, 12.01.1998, № 2, ст. 224.
5. Федеральный закон от 4 августа 2000 г. N 107-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (утратил силу) // Собрание законодательства Российской Федерации, 7.08.2000, №32, ст. 3330.
6. Указ Президента РФ от 11 июня 1997 г. № 568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» (утратил силу) // Собрание законодательства РФ, 16.06.1997, № 24, ст. 2741.
7. Васильев В.И. Муниципальное право России: Учебник. - 2 изд., перераб. и доп. — М: Юстицинформ, 2012. С. 175.
8. Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебное пособие 2-е издание, переработанное и дополненное. М.: "Юстицинформ", 2009. С. 163.
9. Муниципальное право Российской Федерации: учебник / под ред. Н.С. Бондаря. М., 2003. С. 23.
10. Муниципальное право: учебник / под ред. А.М. Никитина. М: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000. 439 с.
11. Бабичев И.В. О некоторых актуальных тенденциях и задачах развития местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 3. С. 46-54.
12. Васильев В. И. Местное самоуправление: закон и практика // Жури российского права, 2001. №8 – С. 16.
13. Васильев В.И. Местное самоуправление: история и современная практика // Журнал российского права. 2015. №4. С. 5-16.
14. Горбатюк Е. С. Основные теории местного самоуправления: аналитический обзор // Вестник Санкт-Петербургского университета. Политология. Международные отношения. 2015. №1. С. 21-28.
15. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправлении в России Теоретико-правовые основы взаимодействия. М: Норма, 2002 – С. 63.
16. Мокрый В. С. Местное самоуправление вчера, сегодня, завтра//Местное самоуправление в России. М, 2003. С. 42.
17. Пономарев Е.Г. Теоретико-правовые основы местного самоуправления в контексте взаимодействия гражданского общества и государства: история и современность // Общество и право. 2012. №5. С. 9-18.

Сноски

[1] Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправлении в России Теоретико-правовые основы взаимодействия – М: Норма, 2002 – С. 63.

[2] Рева В. С. История государственного и местного управления (советский период) - Пенза, 1995 – С. 163.

[3] Солженицын А. И. Как нам обустроить Россию М, 1990 г.

[4] Закон РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации" от 06.07.1991 N 1550-1 // «Ведомости» Съезда Народных депутатов и Верховного Совета РФ, 18.07.1991, №29.

[5] Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 28.08.1995, № 35, ст. 3506.

[6] Васильев В. И. Местное самоуправление: закон и практика // Жури российского права, 2001. №8 – С. 16.

[7] Голубев В. Нас пугает возможный хаос// Власть в России, 1995. №10 – С. 21-22.

[8] Указ Президента РФ от 11 июня 1997 г. № 568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» (утратил силу) // Собрание законодательства РФ, 16.06.1997, № 24, ст. 2741.

[9] Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (утратил силу) //Собрание законодательства Российской Федерации, 29.09.1997, № 39, ст. 4464.

[10] Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 20.07.2020) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 6.10.2003, № 40, ст. 3822.

[11] Мокрый В. С. Местное самоуправление вчера, сегодня, завтра//Местное самоуправление в России М, 2003. С. 42.

[12] Бабичев И.В. О некоторых актуальных тенденциях и задачах развития местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 3. С. 46-54.

[13] О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 03.02.2015 № 8-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 6. Ст. 886.