В процессе совершенствования современного российского общества реформа местного самоуправления является одной из самых значимых ввиду того, что связана с переустройством на новых нормативных, финансово-экономических и нормативных началах низового звена публичной власти и увеличением границ социальной активности граждан, для которых местное самоуправление является одной из форм осуществлением народовластия.

Тем не менее, как показывает практическая деятельность, данная реформа осуществляется противоречиво. В частности, в большей части муниципальных образований недостаточно финансовых и материальных средств для разрешения проблем местного значения, во многих случаях оставляет желать лучшего профессиональный уровень муниципальных служащих, отмечается злоупотребления во время голосования на должность депутатов и глав местного самоуправления.

Нестабильность муниципально-правовых отношений подтверждает частое изменение законодательства, касающегося местного самоуправления. К примеру, принятый в октябре 2003 года Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уже претерпел многие существенные поправки. Если иметь в виду еще и то обстоятельство, что Закон о местном самоуправлении за сравнительно короткий срок (с 1991 года) является уже третьим по порядку, то становиться ясно, что в ходе реформирования местного самоуправления общество еще не сформировало своё мнение на счет основных направлений и механизмов реализации конституционных прав граждан на местное самоуправление.

Подобная ситуация требует осознания прошедшего периода формирования в Российской Федерации принципиально нового института местного самоуправления после распада СССР и ликвидации системы местного управления в виде Советов народных депутатов. В 1990-х годах, когда в нашей стране кардинально менялась социальная система, достаточное количество внимания уделялось вопросам организации общественных отношений на уровне местного самоуправления. В этой связи важным возникает определить причины выбора существующей модели местного самоуправления.

Для характеристики главных тенденций развития местного самоуправления в постсоветский период следует провести исследование издаваемых правовых актов в сфере деятельности органов местного самоуправления, раскрыть особенности предмета и метода регулирования ими муниципальных отношений. Установление основных закономерностей становления местного самоуправления в постсоветский период в Российской Федерации позволит более продуктивно использовать определенный опыт и воздержаться от возможных ошибок в дальнейшем реформировании данного социально-правового института.

Целью данной работы является выявление основных тенденций процесса становления системы органов местного самоуправления, проведение анализа правовых основ их организации и деятельности в Российской Федерации. Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

1. продемонстрировать развитие местных органов власти на завершающем этапе существования советского государства
2. исследовать правовые основы политики государства в муниципальной сфере
3. проанализировать поиск социально-правовой модели местного самоуправления в условиях интенсивных политико-экономических преобразований в Российской Федерации
4. дать характеристику процесса обособления системы местного самоуправления от органов государственной власти и его юридическое закрепление в 1994-2003 годах.
5. рассмотреть организационно-правовую трансформацию института местного самоуправления в 2003-2006 годах.

Объектом данной работы являются правовые отношения, субъектами которых выступают федеральные, региональные органы государственной власти, органы местного самоуправления в России в контексте исторического постсоветского развития местного самоуправления. Предметом данной работы выступают идеи функционирования и формирования органов местного самоуправления, содержащиеся в нормативно-правовых актах, правоприменительная и законотворческая деятельность по вопросам местного самоуправления в Российской Федерации.

Теоретическая база работы сформировалась в результате изучения научных трудов по конституционному и муниципальному праву, истории государства и права Российской Федерации постсоветского периода, прежде всего в работах Кошевникова Евгения Михайловича, Васильева Владимира Ивановича и Бабичева Игоря Викторовича.

Структурно работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.

Формирование концепций местного самоуправления и его развитие в период становления современного Российского государства

Формирование и развитие в современной Российской Федерации местного самоуправления и его правовых положений, содержащее несколько этапов, показывает, что оно порождается изменением, а то и сменой муниципальных юридических конструкций, их правоотношений, правового содержания, которые сводятся в изменении объектного и субъектного составом муниципальных правоотношений.

Первой стадией преобразования местного самоуправления можно считать период 1990-1993 годов – этап формирования российского государства с абсолютно новой экономической, политической, социальной системами. В этой связи необходимо рассмотреть Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 года. Согласно этому нормативно-правовому акту, структура местного самоуправления включала в себя местные Советы, органы территориально общественного самоуправления населения, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии.

Но в то же время этим Законом местные Советы еще не были выведены из системы органов государственной власти. В период перехода от советского государства к современному, проходили дискуссии по исследуемой проблематике в обусловленности критики советской системы местных Советов, несколько десятилетий считавшейся в отечественной литературе образцом организации управления общественными делами. Так, Е.М. Ковешников писал о том, что «местные Советы народных депутатов, несмотря на все громкие слова об их народном характере, самостоятельности, демократичности, на деле во многом являлись как бы «агентами», нижним звеном центральной власти на местах, не имели никакой самостоятельности»[1].

Приблизительно до середины 1993 года подавляющее большинство авторов не считали нужным проводить коренные перемены и следовать зарубежным аналогам местного самоуправления, полагая вероятным видоизменить имеющуюся структуру Советов. Но ряд ученых предупреждали об отрицательных результатах копирования западного опыта при проведении реформы местной власти[2]. Соответственно предлагалось оставить систему местного управления в основе той же, но совершенствовать согласно изменяющимся социально-экономическим условиям. Тем не менее упускалось из виду, что механизм всенародного участия в развитии общей воли через Советы в значительной мере имел сугубо формальный характер.

Отмечается, в частности, что некоторое время в России имела распространение земская теория местного самоуправления, которая ассоциируется с именем А. И. Солженицына, который в своей известной работе «Как нам обустроить Россию»[3] важнейшим путем выхода России из кризиса он считал обращение к институту земств, который действовал во времена самодержавия. Первое время эта идея имела в российском обществе определенный резонанс, в частности, тираж книг составил несколько миллионов экземпляров, в 1993 году было образовано даже Российское земское движение.

Но в целом к идее земства и власть, и наука отнеслись достаточно холодно. По моему мнению, земства времен империи неприемлемы, потому что тогда они действовали, как известно, под жестким контролем государства в условиях сословного общества, где власть была против участия населения в управлении государством, по меньшей мере, странно было бы ту систему навязывать современной России.

В целом же в развитии местного управления был задан вектор западноевропейского типа, что стало результатом выбора руководством страны именно такого либерально-демократического течения. При этом с учетом того условия, что в социальной практике нашего государства длительное время была наиболее распространена государственная модель при организации управления на местах, в начале 1990-х годов достаточно остро рассматривался вопрос о соотношении институтов местного самоуправления и государственной власти, а также их полномочий.

Также следует отметить, что проблема регулирования компетенции органов местного самоуправления решалась двойственно, и длительное время предметы ведения местного самоуправления так и не были закреплены исчерпывающим образом. Это произошло лишь с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года.

Правовое оформление новой системы местного самоуправления первое время шло постепенно, путем принятия поправок в действующую Конституцию РСФСР, деклараций, законов, указов Президента Российской Федерации по отдельным вопросам функционирования соответствующих институтов. Затем наступило время, когда количественные изменения должны были преобразоваться в качественные. Это случилось с принятием 6 июля 1991 года Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР».

Данный закон занимает важнейшее место в истории России, определяет основные тенденции государственной политики в сфере местного самоуправления, именно в этом законе устанавливается, что «местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы власти – местные советы народных депутатов, соответствующие органы управления – местную администрацию, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления населения» - данная норма есть и в новом законодательстве, только она интерпретирована под современный лад. Также в этом документе была установлена система, формы осуществления и порядок формирования органов местного самоуправления и их полномочия.

Однако, при всей демократичности закона в нем тем не менее было закреплено положение о том, что решения Совета, которое не соответствовало законодательству, могут быть отменены вышестоящим Советом народных депутатов. Данная норма противоречила содержащимся в том же законе принципом самостоятельности органов местного самоуправления, их ответственности за принимаемые решения. Такое положение показывает внутреннюю несогласованность рассматриваемого нормативно-правового акта, в целом же в начале 1990-х годов господствовала точка зрения, согласно которой Закон от 6 июля 1991 года открыл двери для «муниципальной революции».

Очередной шаг по официальному исключению местного самоуправления из системы органов государственной власти был сделан в процессе конституционной реформы, когда 21 апреля 1992 г в Конституцию были внесены изменения, в частности, согласно ч. 2 ст. 85 свидетельствовалось, что «местные Советы народных депутатов - районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские - входят в систему местного самоуправления»[4]. Именно этим решением на федеральном уровне впервые состоялось разделение органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Однако из-за событий осенью 1933 года в Москве (политический конфликт между исполнительной и законодательной ветвями власти на федеральном уровне) внезапно прекратился процесс планового реформирования института местного самоуправления, поскольку были упразднены представительные органы на местах и внесены серьезные изменения в правовое регулирование местного самоуправления, которые сводились к объединению всей власти у местных администраций, в следствии чего провозглашенная в ранее принятых актах система местного самоуправления, по сути дела, перестала некоторое время функционировать.