Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и  в этом качестве составной частью гражданского общества. Широкая децентрализация управления обязательно должна дополняться децентрализацией внутри муниципальных образований.

Например, посредством развития общественных начал в деятельности органов местного самоуправления, раскрепощения самодеятельной активности жителей - без этого местное  управление не станет подлинным самоуправлением, несмотря на законодательное закрепление термина «местное самоуправление».

Таким образом, общественное самоуправление недопустимо навязывать сверху. Однако юридическое закрепление норм самодеятельности жителей (разработка и принятие актов об органах территориального общественного самоуправления с раскрытием их видового разнообразия, возможной структуры, функций, компетенции; правовое регулирование способов разового индивидуального, коллективного волеизъявления людей) все же необходимо. Не надо дожидаться повсеместного распространения какой-то инициативы, чтобы оформить ее юридически.

Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Правовые основы территориального общественного самоуправления

Под территориальным общественным самоуправлением понимается «самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения»[1].

Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах подъезда жилого многоквартирного дома, многоквартирного жилого дом, группы жилых домов ,жилого микрорайона, сельского населенного пункта, не являющегося поселением. Перечень территорий, на которых может осуществляться ТОС является открытым.[2]

Границы территории, на которой осуществляется ТОС, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, которое проживает на данной территории.

Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации его устава уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Порядок регистрации устава ТОС определяется уставом муниципального образования и (или) муниципальными нормативными правовыми актами, принимаемыми представительным органом муниципального образования[3].

Таким образом можно сказать, что ТОС, это институт самоорганизации граждан, их готовность к самоуправлению, умение и наличие условий для самоуправления и решения вопросов местного значения. Территориальное общественное самоуправление предполагает наличие дееспособной системы органов самоуправления и средств управления.

С точки зрения установленных в Конституции РФ прав человека и гражданина территориальное общественное самоуправление является механизмом реализации такого конституционного права граждан как: право на объединение и проведение собрания по месту жительства с целью защиты общих интересов населения данной микротерритории.

В настоящее время проблемы определения статуса территориального общественного самоуправления не существует. Однако, такая проблема существовала до вступления в законную силу Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».  Утративший силу  Федеральный закон от 28.08.1995 №154 определял, что природа ТОСа – это природа общественной структуры. Второй же абзац этой же  статьи Федерального закона гласил: «Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется Уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления».

В связи с этим рождалось противоречие. С одной стороны, народу была дана свобода для самообразования, свобода создания общественной структуры, а с другой стороны: это свобода ограничивалась законом, который создавала  власть. Такое законодательное положение влекло повсеместную зависимость органов территориального общественного самоуправления от органов местного самоуправления. Так, отдельные муниципалитеты «подминали» под себя органы территориального общественного самоуправления, формируя их как низовые структуры местного самоуправления.

Например, в законах Ставропольского края, Архангельской области органы территориального общественного самоуправления признавались частью системы органов местного самоуправления. Действующий закон, в отличие от предыдущего, более полно раскрывает вопросы, связанные с реализацией населением своего права на ТОС. В подробностях определены формы его осуществления; установлены возможные территории; определено содержание устава ТОС; обозначена структура органов ТОС; сформулированы направления деятельности ТОС.

В основном, в соответствующих нормативно - правовых документах закрепляются следующие принципы осуществления территориального общественного самоуправления:

• законности;
• защиты законных прав и интересов населения;
• гласности и учета общественного мнения;
• выборности и подконтрольности органов ТОС населению;
• сочетания интересов населения соответствующей территории с интересами населения всего муниципального образования;
• широкого участия граждан в выработке и принятий решений по вопросам, затрагивающих их интересы;
• взаимодействия с органами местного самоуправления;
• учета исторических и иных местных традиций;
• свободы выбора гражданами форм осуществления ТОС[4]

Несмотря на точное определение понятия ТОС в Федеральном законе, до настоящего времени многие активисты ТОС, муниципальные деятели, ученые спорят о сущности территориального общественного самоуправления, относя его то к институтам власти, в частности, к одной из форм организации местного самоуправления, то к общественным объединениям. На самом деле, ответ на этот вопрос однозначен и может быть дан только на основе анализа норм действующего законодательства.

Территориальное общественное самоуправление не может быть отнесено к общественным объединениям граждан, так как в этом случае на него распространялись бы нормы законодательства об общественных объединениях, и его организация и деятельность не могли бы регулироваться указанным выше Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации и местными нормативными актами.

Не может быть признан этот институт и властным, в том числе и как одна из форм организации местного самоуправления, так как Конституцией Российской Федерации данный институт в этом качестве не назван. Наличие ТОС не является обязательным, как наличие органов власти. Также, органы ТОС не обладают властными функциями по отношению к населению.[5]

Вместе с тем, территориальное общественное самоуправление позволяет участвовать всем заинтересованным гражданам в решении отдельных вопросов местного значения. То есть - это тот пограничный институт между общественным и властным, который в любом государстве необходим и без которого не может существовать ни одно государство.

Территориальное общественное самоуправление не является самостоятельной формой публично-властной деятельности. В соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Территориальное общественное самоуправление не служит формой непосредственного осуществления власти. Органы территориального общественного самоуправления не входят в систему органов местного самоуправления и, следовательно, не являются органами, через которые осуществляется власть народа. Население части территории муниципального образования и органы территориального общественного самоуправления не имеют собственных властных полномочий и не вправе издавать правовые акты; принимаемые ими решения, в отличие от решений органов местного самоуправления, не подкреплены инструментами государственного принуждения. Конституция РФ и законодательство не предполагают наличия у территориального общественного самоуправления собственной налоговой базы и бюджетных прав.

Вместе с тем территориальное общественное самоуправление в силу его направленности на участие в реализации публичных интересов местного уровня не может быть отнесено исключительно к формам общественной самодеятельности. Не являясь самостоятельным звеном публичной власти, оно признается одним из институтов местного самоуправления. По задумке законодателя, на этом уровне нет необходимости в инструментах публично властного воздействия и правотворческих полномочиях, а достаточно механизмов самоорганизации населения. Определение оптимальных путей решения локальных проблем населения и добровольное исполнение жителями принимаемых на себя обязательств должны составлять основное содержание территориального общественного самоуправления.

В своей деятельности ТОС реализуют следующие полномочия:

• представляют и защищают общественные интересы, собственные права, законные интересы граждан, проживающих на данной территории, в органах государственной власти и местного самоуправления, судах и других государственных и негосударственных организациях, учреждениях и на предприятиях; организуют проведение собраний (сходов), конференций жителей данной территории, принимают решения и организуют их выполнение;
• привлекают население к работам по улучшению санитарного состояния, по благоустройству данной территории (улиц, скверов, парков, водоемов), их озеленению, к строительству и ремонту дорог и тротуаров, коммунальных сетей, спортивных и детских площадок;
• содействуют охране памятников истории и культуры, поддержанию в надлежащем состоянии кладбищ, братских могил и иных мест захоронения;
• участвуют в создании условий для работы с детьми и подростками, подготовке и проведении культурно-массовых и спортивных мероприятий, в создании и работе клубов по интересам по месту жительства, других форм гражданской активности; выявляют одиноких людей, требующих поддержки, малообеспеченные и неблагополучные семьи и сообщают о них в органы местного самоуправления, оказывают им посильную помощь;
• осуществляют общественный контроль над сроками и качеством проведения ремонта домов, выполнения заявок жильцов организациями, занимающимися эксплуатацией жилого фонда и выполнением жильцами условий договора найма жилого помещения;
• принимают решение о проведении конкурсов между жителями за надлежащее содержание домов, придомовых территорий, улиц, подводят их итоги;
• выявляют факты самостоятельного строительства жилых помещений, хозяйственных построек, гаражей, не целевого использования земли и информируют об этом соответствующие органы местного самоуправления;
• кооперируют денежные и (или) материальные средства на проведение конкретных работ по благоустройству или ремонту объектов коммунального хозяйства;
• участвуют в охране общественного порядка;
• принимают меры по обеспечению противопожарной безопасности;
• взаимодействуют в своей работе с общественными организациями
• информируют население о своей работе;
• рассматривают в пределах своих полномочий заявления, предложения граждан, ведут прием населения.

Практика осуществления территориального общественного самоуправления

Для создания территориального общественного самоуправления формируется инициативная группа. Следующим шагом является информирование органов местного самоуправления, организаций расположенных на территории организуемого ТОС о проведении собрания (конференции), далее следует подготовка к проведению учредительного собрания(конференции),  на котором определяются основные направления деятельности ТОС, подготавливается проект устава будущего ТОС. Затем происходит определение численности жителей на территории осуществления территориального общественного самоуправления.

В том случае если численность жителей составляет более 200 человек, проводятся собрания по домам (подъездам), в зависимости от численности жителей в конкретном доме, для утверждения кандидатуры делегата на учредительную конференцию. После этого проводится  конференция для учреждения ТОС, а затем его регистрация. В случае когда количество жителей составляет менее 200 жителей процедура упрощается: проводится собрание жителей для учреждения ТОС и затем регистрация.

На территории Ленинградской области действует 14 ТОС: в Сосновоборском городском округе, Лужском, Тихвинском и Тосненском муниципальных районах, осуществляется подготовка уставов для регистрации 3 ТОС.

В муниципальных образованиях Ленинградской области разработаны и приняты нормативные правовые акты, которые регламентируют порядок формирования и работу ТОС.

Комитетом по местному самоуправлению, межнациональным и межконфессиональным отношениям Ленинградской области разработан проект типового устава «Местной общественной организации Территориальное общественное самоуправление». В нем определены цели, задачи, основные направления, формы деятельности, структура и полномочия органов ТОС.

1 марта 2018 года в Ленинградской области состоялся I межрегиональный съезд (конференция) «Развитие иных форм местного самоуправления в Северо-Западном федеральном округе. Достижения и перспективы». На этом съезде проводился обмен опытом в сфере создания и деятельности ТОС, а также были затронуты вопросы оказания содействия и поддержки развития других форм участия населения в осуществления местного самоуправления. На съезде присутствовали представители восьми субъектов Северо-Западного федерального округа.

В конце того же года: 13 декабря 2018 был  проведен семинар «Актуальные вопросы участия населения в осуществлении местного самоуправления на территории Ленинградской области». На семинаре обсуждались «Практические вопросы создания и деятельности органов ТОС. Практика регионов. Формы поддержки ТОС». Участникам были предоставлены информационно-методические материалы, в которых содержалась инструкция по созданию ТОС.

Для реализации на территории Ленинградской области социальных проектов территориальных общественных самоуправлений и других некоммерческих организаций создана интернет-платформа «Область добра». Финансовую поддержку оказывало Правительство Ленинградской области. Платформа создана с целью оказания помощи в сборе средств для реализации проектов.

В Ленинградской области в 2019 году в рамках реализации государственной программы «Устойчивое общественное развитие в Ленинградской области» запланировано проведение II межрегиональной конференции «Развитие форм участия населения в осуществлении местного самоуправления в Северо-Западном федеральном округе», развитие информационно-методического обеспечения деятельности ТОС.

В Ленинградской области реализуется областной закон от 29.06.2012 г. № 52-оз «О государственной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций в Ленинградской области». Он устанавливает формы государственной  поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций.

Таким образом:

• предоставляются субсидии из областного бюджета Ленинградской области,
• передается  государственное имущество Ленинградской области в аренду , и в некоторых случаях в безвозмездное пользование,
• предоставляются льгоы по уплате налогов и сборов,
• проводится обучение работников и добровольцев, оказание информационной и консультационной поддержки.[6]

В рамках данного областного закона территориальные общественные самоуправления могут получать государственную поддержку в случае, когда  ТОС зарегистрировано в качестве юридического лица в организационно-правовой форме некоммерческой организации.

Конечно, практика осуществления территориального общественного самоуправления гораздо шире, она не распространяется исключительно на Ленинградскую область.

Так например, достаточно широкая сеть территориальных общественных самоуправлений была создана в Семикаракорском городском поселении Семикаракорского района Ростовской области. Она насчитывает – 189 единиц. По своей сути ТОС является инструментом для аккумулирования инициатив населения, направленных на всестороннее развитие территории и создание рекриационных площадок, досуговой, спортивной и культурной деятельности.

Безусловно, деятельность ТОС была бы невозможна без поддержки местной администрации, и развитость территориальных общественных самоуправлений хорошо показывает, во-первых желание населения участвовать в осуществлении деятельности ТОС, во-вторых – различного рода поддержку оказываемую органами власти.

Заключение

Правовой статус территориального общественного самоуправления точно определен наименованием статьи 27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Предметом своей деятельности ТОС имеет вопросы местного значения, но при этом, не являясь формой власти, не принимает общеобязательные решения, а осуществляет собственные инициативы в этих вопросах, направленные на решение конкретных задач в обеспечение собственной жизнедеятельности.[7]

В соответствии с действующим федеральным законодательством органы ТОС обособлены от органов местного самоуправления и не включены в их систему.

Важность такого института, как территориальное общественное самоуправление обусловлена тем, что ТОС способствует воспитанию гражданского самосознания, организации активного сотрудничества власти и народа, преодолению пассивности и иждивенческих настроений населения. Исходя из этого, органы государственной власти и местного самоуправления должны способствовать созданию ТОС, проводить разъяснительную работу среди населения, создавать условия для формирования и деятельности органов территориального общественного самоуправления.[8]

Территориальное общественное самоуправление позволяет участвовать всем заинтересованным гражданам в решении отдельных вопросов местного значения. То есть это тот пограничный институт между общественным и властным, который в любом государстве необходим и без которого ни одна власть существовать не может. Потому что это, с одной стороны, воздействие снизу на власть, ее поддержка и передача своих интересов этой власти, с другой стороны, - это привлечение всех граждан к тому, что делается: создание для населения тех условий, при которых оно может повлиять на принятие решений.

Однако при организации ТОС необходимо учитывать, что органы ТОС могут создаваться только по инициативе населения, а их компетенция определяется самими гражданами при формировании этих органов, так как именно граждане сами решают, какие собственные инициативы они будут осуществлять в вопросах местного значения.

Источники и используемая литература

Нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // pravo.gov.ru
2. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: федер. закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ // pravo.gov.ru
3. Европейская Хартия местного самоуправления. Принята Парламентской Ассамблеей Совета Европы 15 октября 1985 года в Страсбурге. Ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ // pravo.gov.ru Учебники и учебные пособия
4. Актуальные проблемы муниципального права: учебник для магистров, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / под науч. ред. Б.С. Эбзеева, Е.Н. Хазова; под общ. ред. В.В. Комаровой, Л.Т. Чихладзе. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2018. - 319с.
5. Астафичев П.А. Муниципальное право России. Учебное пособие. – М.: Инфра-М, РИОР, 2016. - 368с.
6. Муниципальное право Российской Федерации : учебник для академического бакалавриата / В. А. Виноградов [и др.] ; под общ. ред. В. А. Виноградова. - М. : Издательство Юрайт, 2018. - 406 с.
7. Бердникова Е.В. Муниципальное право в схемах / Е.В. Бердникова. - Москва : Проспект, 2015. - 152с.
8. Выдрин И.В. Муниципальное право России : учебник. - 4-е изд., перераб. и доп. – М.: Норма : ИНФРА-М, 2015. - 256с.
9. Гранкин И.В. Муниципальное право Российской Федерации : курс лекций / И.В. Гранкин. - Москва : Проспект, 2015. – 320с.
10. Захаров И.В. Муниципальное право в схемах / И.В. Захаров. - Москва : Проспект, 2016. - 176с.
11. Муниципальное право России : учебник для бакалавриата и магистратуры / А. Н. Кокотов [и др.]. - 5-е изд., пер. и доп. - М. : Издательство Юрайт, 2018. - 444 с.
12. Малько А. В. Муниципальное право России : учебник и практикум для прикладного бакалавриата / А. В. Малько, С. В. Корсакова. - 4- е изд., пер. и доп. - М. : Издательство Юрайт, 2018. - 414 с.
13. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н.В. Постового. 3- е изд., перераб и доп. / Н.В. Постовой, В.В. Таболин, Н.Н. Черногор; под ред. Н.В. Постового. - М.: ИД «Юриспруденция», 2015. - 448 с.
14. Муниципальное право Российской Федерации в 2 частях : учебник для академического бакалавриата / под ред. Н.С. Бондаря. - 5-е изд., перераб. и доп. - М. : Издательство Юрайт, 2018. Ч.1 – 356с.; Ч.2 - 356с.
15. Муниципальное право : учебник для бакалавров /отв. ред. В.И. Фадеев. - М.: Проспект, 2015. - 336с.
16. Овчинников И.И. Муниципальное право : учебник и практикум для академического бакалавриата / И.И. Овчинников, А.Н. Писарев. - 3- е изд., перераб. и доп. - М. : Издательство Юрайт, 2018. - 361с.
17. Уваров А.А. Местное самоуправление как форма публичной власти народа в Российской Федерации : учебное пособие / А.А. Уваров. - М.: Норма : ИНФРА-М, 2017. - 320с.
18. Чаннов С. Е. Муниципальное право : учебник и практикум для бакалавриата и специалитета / С. Е. Чаннов. — 3-е изд., пер. и доп. - М. : Издательство Юрайт, 2018. - 302 с.
19. Чеботарев Г.Н. Актуальные проблемы муниципального права. Учебник для магистрантов / Г.Н. Чеботарев. – М.: Инфра-М, Норма, 2015. - 304с.

Сноски

[1] ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ

[2] ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ

[3] ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ

[4] ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ

[5] Кокотов А.Н. Муниципальное право России : учебник для бакалавриата и магистратуры. — М. : Издательство Юрайт, 2018. - 444 с.

[6] Закон Ленинградской области от 29.06.2012 г. № 52-оз «О государственной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций в Ленинградской области»

[7] Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право: Учебник. М.: Юрист, 2016.

[8] Выдрин И.В., Кокотов А.И. Муниципальное право в России: Учебник. – М.: ИНФРА-М, 2015.