Основные этапы и проблемы организационно-правового развития местного самоуправления после принятия конституции Российской Федерации
Принятие в 1993 году Конституции Российской Федерации во многом определило принципиально новый этап функционирования местного самоуправления в нашей стране. Большое значение этого периода, конечно, исходит от того, что данный нормативно-правовой акт был принят всеобщим голосованием. В связи с этим возрастала роль всех норм Конституции России, в том числе и вопросов, регулирующих местное самоуправление. Основной закон страны определил место местного самоуправления в осуществлении власти народа в ст. 3, установила гарантии местного самоуправления в ст. 133, статус органов местного самоуправления, их основные полномочия и функции, особенности взаимодействия с органами государственной власти в ст. 12, 130, 132.
Вместе с тем среди специалистов и учёных обсуждение по исследуемым аспектам продолжалось, и это совсем неудивительно, если предусмотреть то, что к тому времени в России была создана обстановка открытости и гласности. В связи с рассматриваемой проблематикой, наиболее спорно воспринималось положение ст. 12 Конституции о разделении органов государственной власти и органов местного самоуправления. Данное положение является спорным, так как полного отделения местного самоуправления от органов государственной власти быть не может в принципе, поскольку местное самоуправление функционирует по законам, которые издаются государственной властью.
Все же в практической деятельности поднимались многие спорные вопросы по компетенции органов местного самоуправления. Их было суждено решить путем разработки и издания нового закона о местном самоуправлении. По итогу за основу был взят вариант, внесенный Президентом Российской Федерации, а также подписанный им же Федеральный закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Необходимо выделить наиболее важные положения, которые содержаться в этом законе. Так, в нем впервые раскрывается значение термина «муниципальное образование». Согласно ст. 14 Федерального Закона №154-ФЗ к органам местного самоуправления относились выборные органы, которые образуются в соответствии с настоящим Законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, а также другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований[5]. Сложно не заметить, что определение весьма неопределенное, так как оно предполагает версию, когда представительный орган отсутствует.
Также и в литературе отмечалось расплывчатость ряда норм закона. Например, В. И. Васильев отмечал, что видит неточность, неоднозначность содержания ст. 6 данного Закона, которая определяет предметы местного самоуправления вместе с его полномочиями, но никак не отражая специфичность деятельности органов местного самоуправления разного рода типов и уровней, ориентируясь первоначально на городское самоуправление[6].
Такое положение дало причину для высказывания своих мнений в литературе о том, что образовалась противоречивая ситуация: закон вроде бы вступил в силу, но его положения по-прежнему обсуждались на разных уровнях, разоблачая нерешенные проблемы. В этом смысле весьма наглядным оказалось мнение главы администрации подмосковного г. Видное - В. Голубева, который писал «У подавляющего большинства районного актива сложилось мнение, что новый Закон о местном самоуправлении направлен на то, чтобы вольно или невольно раскачать и без того неустойчивую систему.
В очередной раз в нашей стране кто-то задумал провести эксперимент, не оценив его возможные результаты, которые могут иметь самые разрушительные последствия»[7]. Такого рода критика была осуждена официальными органами власти, а сама практика обсуждения Закона вместо его претворения в жизнь определялась не только неконструктивной, но и антигосударственной.
Также данный нормативно-правовой акт закрепил новую дефиницию местного самоуправления, определив его как признаваемую и гарантированную Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению местных вопросов непосредственно или через органы местного самоуправления; была довольно серьезная децентрализация власти. Такой подход приводил к формированию разных моделей местного самоуправления в регионах.
11 июня 1997 года был принят указ Президента № 568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации», в котором основным направлением государственной политики в области местного самоуправления на 1997-98 года называлось завершение формирования правовой базы местного самоуправления[8].
Последующее развитие муниципальной реформы предполагало решение задач, которые направлены на формирование финансово-экономической основы местного самоуправления, создание муниципальной собственности, организацию результативного взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления. В этой связи 25 сентября 1997 г. был принят Федеральный закон № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Этот закон определил основные принципы организации местных финансов, определил источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, зафиксировал основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления[9].
Определенное влияние на дальнейшее развитие института местного самоуправления также оказал Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», принятый в 1998 г., который закрепил основные права, обязанности и гарантии муниципальных служащих. В течение третьего периода нормативно-правовая база большинства субъектов РФ была приведена в соответствие с федеральным законодательством. Федеральные законы и законы субъектов РФ по вопросам местного самоуправления развили основные положения Конституции Российской Федерации 1993 года, зафиксировали новую систему местного самоуправления, сделали ее более действенной и эффективной.
В период с 1999 по 2002 года вступили в силу Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, которые имеют довольно большое значение для реформирования бюджетных отношений и становления местного самоуправления в России.
Налоговый кодекс РФ (ч. 1) определил перечень федеральных, региональных и местных налогов и сборов. Это важный этап, так как именно налоги составляют основу доходной части бюджета любого уровня.
Бюджетный кодекс РФ ввел обязательность ежегодной разработки местной администрацией прогноза социально-экономического развития муниципального образования на очередной финансовый год и плановый период (ст. 173), среднесрочного финансового плана муниципального образования (ст. 174), необходимых для составления проекта бюджета муниципального образования, возможности разработки долгосрочных целевых программ муниципального образования (ст. 179), а также ведомственных целевых программ (ст. 179.3), однако концепция относительно независимой финансовой системы на местном уровне отсутствовала.
4 августа 2000 года Государственной Думой по инициативе Президента РФ В.В. Путина был принят Федеральный закон № 107-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
По данному Закону законодательные органы и должностные лица государственной власти получили право в особых случаях распускать представительные органы местного самоуправления и отрешать от должностей глав муниципальных образований. Таким образом, в истории России не произошло постепенного эволюционного развития институтов муниципального управления, закономерного для большинства современных развитых государств.
Следуя в русле Европейской Хартии местного самоуправления, российский законодатель отказался от его базиса – принципа субсидиарности, на котором основана вся система местного самоуправления. Вопреки сложности наименования, принцип прост: вопросы, которые не могут быть решены на нижнем уровне, передаются на вышестоящие уровни.