1.2. Административно-правовой статус гражданина РФ
В административном праве выделяется три вида административно-правового статуса граждан: общий для всех административно-правовой статус гражданина, специальный статус определенных групп граждан и индивидуальный статус конкретных лиц. В содержание общего административно-правового статуса гражданина входят лишь общие для всех субъективные права и обязанности и не включаются многочисленные и разнообразные права и обязанности, которые постоянно возникают и прекращаются у субъектов в зависимости от выполнения ими тех или иных профессиональных функций, общественного положения, характера правоотношений, в которые они вступают, других обстоятельств.
Основные права и обязанности граждан, определяющие его общий административно-правовой статус содержатся в Главе 2 Конституции РФ, но, кроме того, они могут содержаться и в Законах РФ. К числу прав этой группы относятся следующие права: на участие в государственном управлении; на личные и имущественные права и свободы; на получение содействия аппарата управления в реализации прав и законных интересов и др. Общими обязанностями являются: соблюдать законность; оказывать содействие аппарату управления (в установленных законодательством случаях) и т.п.
Специальный административно-правовой статус граждан характерен для определенных групп граждан и закрепляет особенность их правового положения в сфере государственного управления. Е.В. Беликова выделяет 4 основных признака по которым классифицируются все группы граждан, имеющих специальный административно-правовой статус: члены административных коллективов; субъекты административной опеки; жители территорий с особым административно-правовым режимом; субъекты разрешительной системы[15].
Под членами административного коллектива понимаются граждане, состоящие в устойчивых правовых отношениях с каким-либо административным коллективом (учебным заведением, государственным органом, места отбывания наказания в виде лишения свободы и т.д.). Под административным коллективом в данном случае следует понимать любой организованный коллектив людей, чья внутренняя организационная структура в какой-либо юридической форме признана государством. Наряду с общим и специальным административно-правовым статусом, каждый из нас обладает и статусом индивидуальным. Мы можем сделать вывод о том, что индивидуальный административно-правовой статус определяется комплексом общих прав и обязанностей и тех специальных прав и обязанностей, носителем которых является данный конкретный человек (индивид)[16].
Таким образом, по итогам можно сделать вывод о том, что субъект административного права - это участники управленческих отношений, которые наделены административно-правовой нормой правами и обязанностями, а также способностью вступать в административно-правовые отношения. Субъект административного права, как правило является участником административно-правовых отношений, но может им и не быть. Субъект правоотношений - это всегда фактический участник конкретных правовых связей.
Индивидуальными субъектами являются граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства. Эти лица не состоят в устойчивых, непрерывных организационных отношениях с органами исполнительной власти или публичного управления. Субъектами административно-правовых отношений граждане становятся, например, в силу необходимости совершения какого-либо действия, выполнения установленной для них обязанности, получения разрешения (лицензии) соответствующего государственного органа, оспаривания в суде действий (бездействия) или решения органов исполнительной власти, нарушающих права, свободы и законные интересы (на гражданина налагается административное взыскание за совершенное административное правонарушение; он направляет жалобу в суд на действие должностного лица, нарушившего его право или ограничившего его свободы; граждане учреждают общественное объединение и т. д.)[17].
1.3. Административно-правовой статус иностранных лиц и лиц без гражданства
Среди субъектов российского административного права особое место занимают иностранные граждане и лица без гражданства. Анализируя статистические данные, можно увидеть, что число иностранных граждан и лиц без гражданства, посещающих нашу страну, с каждым годом увеличивается[18].
Иностранные граждане и лица без гражданства обладают особым административно-правовым статусом (по сравнению с другими субъектами административно-правовых отношений, например, военнослужащими, российскими гражданами, юридическими лицами), который позволяет им вступать в административно-правовые отношения, определяет их специфику в подобного рода отношениях, определяет возможность приобретать права и нести обязанности в сфере публичного управления. Отметим также, что с принятием Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года[19] определены основные ориентиры по совершенствованию миграционного законодательства, включая сферу по противодействию незаконной миграции.
Одним из направлений государственной миграционной политики России по обеспечению противодействия незаконной миграции является принятие мер по совершенствованию системы государственного контроля въезда, пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации и выезда из Российской Федерации. В этой связи тема административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства также приобретает свою актуальность. Как отмечает С.С. Купреев, «содержание административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства определяется характером общего правового режима, установленного в отношении иностранцев на уровне Основного Закона страны»[20].
Согласимся с указанной точкой зрения, так действительно в Конституции Российской Федерации (далее по тексту – Конституция РФ)[21] прописаны основные положения, регулирующие правовой режим рассматриваемой категории субъектов. Часть 3 ст. 62 Конституции РФ гласит, что «иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации».
Таким образом, в Российской Федерации для иностранных граждан и лиц без гражданства устанавливается национальный режим с отдельными элементами специального режима. Указанная особенность играет определяющую роль для характеристики административно-правового статуса иностранных граждан и лица без гражданства. Для того чтобы более полно рассмотреть тенденции развития административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, обратимся к действующему законодательству и проанализируем основные элементы административно-правового статуса рассматриваемой категории субъектов административно-правовых отношений[22].
Первым элементом административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства является порядок их въезда на территорию Российской Федерации. В настоящее время указанный порядок весьма детально регламентирован российским законодательством, в частности, Федеральным законом от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»[23].
Вторым элементом административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства является порядок их пребывания и проживания в России. Основным из законов является Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[24]. Указанный нормативно-правовой акт подразделяет всех иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории России, на три категории: временно пребывающие, временно проживающие, постоянно проживающие. В отношении каждой из указанных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства устанавливается перечень документов, дающих право на пребывание (проживание) в России, и сроки действия таких документов.
Третьим элементом административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства является миграционный учет, осуществляемый в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»[25].
Таким образом, рассмотренные элементы составляют содержание административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. На наш взгляд, указанная конструкция административно-правового статуса позволяет дать наиболее точную характеристику иностранных граждан и лиц без гражданства в качестве субъектов российского административного права и максимально уточнить специфику административно-правовых отношений, участниками которых являются иностранные граждане и лица без гражданства, а также органы государственной власти.