« Предыдущая Следующая »

Глава 2. Взаимодействие с исполнительной властью

2.1. Понятие и основы административно-правового статуса органов исполнительной власти

Органы исполнительной власти представляют собой органы государственной власти (управления), осуществляющие функции исполнительного характера в сфере государственного управления Российской Федерации. Это общеупотребительное понятие, которое, по сути, является универсальным для всех отраслей права. Однако необходимо отметить, что в административном праве нет единого подхода к определению термина «орган исполнительной власти».

Так, например, А.П. Коренев, утверждает, что орган исполнительной власти – это «целостное, структурно оформленное самостоятельное социальное образование, которое реализует исполнительную и распорядительную деятельность в целях решения задач, возникающих перед обществом и государством в политической, социально-культурной, хозяйственной и межотраслевых сферах государственной деятельности»[26]. А.П. Алехин придерживается несколько иной позиции, в соответствии с которой в качестве органа исполнительной власти следует рассматривать «учреждение, которое создается в целях участия в реализации функций этой власти и наделенное для этого полномочиями государственно-властного характера, обособленное от других государственных органов организационно, функционально и юридически»[27]. Мы считаем, что можно согласиться с обеими приведенными позициями, так как каждая из них по-своему, однако в полной мере, характеризует сущность органа исполнительной власти и его основные функциональные черты.

Административно-правовой статус федеральных органов исполнительной власти определяется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, подзаконными нормативными правовыми актами и др. Д.Н. Бахрах считает, что административно-правовой статус органов исполнительной власти представляет собой совокупность трех основных элементов[28]: целевой (нормы о целях, задачах и принципах деятельности); организационно-структурный (порядок организации, ликвидации органа, его структуры и системы подчиненности); компетенционный (властные полномочия и подведомственность). Р.Р. Аллиулов придерживается несколько иной позиции. Так, в структуре административно-правового статуса органов исполнительной власти он выделяет[29]: точное определение места органа исполнительной власти в системе государственной власти в целом; юридическое закрепление полномочий и компетенции органа; юридическое закрепление структуры, форм и методов функционирования органа исполнительной власти.

Разработкой поставленной проблемы занималась и Т.Б. Макарова. Она утверждает, в отличие от вышеуказанных ученых, что в структуре административно-правового статуса следует выделять пять блоков элементов[30]: системный (место и роль органов исполнительной власти в системе органов государственной власти, порядок его назначения); функциональный (принципы, функции, методы и процедуры функционирования рассматриваемых органов, а также цели их деятельности); организационно-структурный (правовые предписания, которые регулируют порядок образования структуры органа, порядок его финансирования, принятия решений и пр.); компетенционный (совокупность властных полномочий по конкретно определенным предметам ведения); ответственность (порядок и причины наступления неблагоприятных последствий в случае совершения административного правонарушения).

Мы считаем, что в данном случае необходимо критически рассматривать каждую из приведенных точек зрения. Мы не можем оспаривать какую-то из них, и считаем справедливым утверждать, что каждый из приведенных подходов раскрывает свои особенности административно-правового статуса органов исполнительной власти. Анализируя эти точки зрения, мы можем с уверенностью утверждать, что административно-правовой статус органов исполнительной власти – это сложное и многоаспектное явление, для точного определения которого необходимы тщательная проработка и исследование всех его структурных элементов, что, в свою очередь, позволяет наметить пути последующего совершенствования эффективности деятельности рассматриваемых органов.

Резюмируя вышеизложенное, справедливо утверждать, что сам термин «орган исполнительной власти» является понятием, в отношении определения которого в административном праве нет единого мнения. Аналогичная ситуация складывается и с выявлением сущности и структурной составляющей административно-правового статуса органов исполнительной власти. Мы считаем, что разработка данных вопросов необходима так как только при их решении мы можем выявить основные пробелы в регламентации статуса органов исполнительной власти (в аспекте административного права) и прогнозировать наиболее эффективные пути решения обнаруженных проблем.

2.2. Права, свободы и обязанности граждан в РФ

В Конституции России закреплены основные права, свободы и обязанности человека и гражданина. Такой подход представляется чрезвычайно важным, так как именно основные права, свободы и обязанности составляют юридическую базу для всей системы права, обладают наивысшей юридической силой и подлежат повышенной защите. Главным критерием, как отмечает Э.Н. Примова, истинного демократизма и гуманизма любой конституции является степень защищенности прав и свобод личности[31]. Материальное и духовное развитие как общества в целом, так и каждого отдельно взятого гражданина возможно лишь там, где человек не только на словах, но и на деле становится высшей ценностью, а его права и свободы - смыслом и назначением государства.

Весь мировой опыт свидетельствует о том, что прогресс общества связан со стремлением людей к свободе, раскрытию и использованию своих возможностей. Основные положения главы Конституции России в совокупности составляют перечень гражданских, политических, социальных, экономических, культурных и иных прав человека и гражданина, признанных общепринятыми международно-правовым актами. Подтверждая этот факт, ч. 1 ст. 17 Конституции России констатирует: «В России признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепринятым принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией».В этом отношении государственная власть, каждая из ее ветвей - законодательная, исполнительная, судебная - выполняет предписанные для нее Конституцией России функции. Органы законодательной (представительной) власти России и ее субъектов призваны обеспечить нормативно-правовую базу защиты прав и свобод человека и гражданина.

Органы исполнительной власти призваны обеспечить права и свободы человека и гражданина. Органы судебной власти призваны осуществлять государственную защиту этих прав и свобод. Институт прав и свобод человека и гражданина, содержащийся в Конституции России, базируется на сочетании естественно-правовых и позитивистских подходов. С одной стороны, Конституция РФ признала естественные права человека как высшую ценность, неотчуждаемыми и принадлежащими каждому от рождения; с другой - учредила те права и свободы, которые не принадлежат каждому от рождения.

Следовательно, в конституционной практике России относительно прав и свобод человека и гражданина содержатся естественно-правовые и позитивистские подходы. Во главе конституционно-правового института прав и свобод человека и гражданина необходимо поставить объявление человека высшей ценностью в обществе и государстве. В таком случае признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина становятся обязанностью государства. Именно на этом принципиально важном положении построена конституционная теория в современной России.

По этому поводу в ст. 55 Конституции России говорится: перечисление в Конституции России основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Очевидно, что если бы эти «другие», да еще общепризнанные, права и свободы были известны законодателю, то они должны были бы попасть в перечень конституционных. А так как этого нет, то указанную формулировку можно толковать только как признание неисчерпаемости свободы и как уважение многогранных прав и свобод, которые при всей их важности не относятся к категории основных. Такие права и свободы неконституционного уровня закрепляются всеми отраслями национальной системы права.

Среди конституционных прав человека и гражданина выделяются личные права, характеризующие положение человека как индивида, политические права, определяющие его роль как члена политического сообщества и государства (у иностранцев и лиц без гражданства обычно таких прав нет), экономические, социальные и культурные права. Большинство таких прав иностранцы и лица без гражданства имеют, но, скажем, право на труд может быть ограничено, некоторые виды работ для них закрыты, на другие они могут быть допущены, но преимущество получить такую работу имеют граждане.

Некоторыми правами они, в отличие от граждан, могут воспользоваться только за плату, в частности правом на образование и медицинскую помощь. Основные личные права человека, с одной стороны, и гражданина - с другой, в принципе одинаковы. Они рассматриваются в литературе часто как абсолютные, прирожденные, неотчуждаемые права, права индивида как социобиологического существа (право на жизнь, поскольку человек родился, право на свободу - он родился свободным и т.д.).

Политические права и свободы - необходимый атрибут современного цивилизованного демократического общества. В своей основе они принадлежат гражданам - членам политического сообщества, государства. Они дают возможность каждому гражданину участвовать в управлении государством, развивают его активность, чувство гражданственности. Среди различных классификаций конституционных прав человека и гражданина принято выделять группу прав, называемых экономическими, социальными и культурными правами. Перечень этих в российской Конституции довольно объемен, о них говорится и в международных документах (например, в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., в Европейской (пересмотренной) социальной хартии 1996 г. и др.)[32].

Составной частью правового гражданина являются его обязанности. Они тесно связаны с правами и свободами человека и гражданина, и этим М.А. Юнусов и Э.А. Юнусов объясняют то обстоятельство, что обязанности закрепляются как во всей Конституции России, так и непосредственно во 2 главе[33].Конституционная обязанность - это мера должного поведения, установленная Конституцией России. Конституционные обязанности содержатся в главе Конституции России и расположены после прав, свобод и их гарантий. Это обязанности: платить налоги и сборы (ст. 57); сохранять природу и окружающую среду; бережно относиться к природным богатствам (ст. 58); защищать Отечество (ч. 1 ст. 59) и нести военную службу (в том числе альтернативную гражданскую).

Важнейшей обязанностью гражданина, так же как и любого иного лица, проживающего в России, является соблюдение Конституции и законов. Эта обязанность граждан России зафиксирована в главе об основах ее конституционного строя (ст. 15).В соответствии со ст. 57 Конституции России каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. В соответствии со ст. 12 Налогового кодекса России[34] налоги подразделяются на федеральные, региональные и местные. Каждый элемент системы налогов и сборов характеризуется собственной правовой регламентацией.

При этом установление надлежащего правового регулирования налоговых отношений в первую очередь предполагает формирование эффективных норм налогового законодательства. Конституционная обязанность граждан (физических лиц) своевременно и в полном объеме уплачивать законно установленные налоги и сборы в пользу государства и муниципальных образований – это налоговая обязанность. Поэтому вопросы производства по принудительному исполнению налоговой обязанности занимают значительное место в системе реализации принципов налогового права.Принудительное исполнение налоговой обязанности представляет собой насильственное изъятие части собственности налогоплательщика в размере суммы недоимки и сумм пеней, призванных компенсировать потери бюджета, связанные с несвоевременной уплатой налога.

Основаниями применения механизма принудительного исполнения налоговой обязанности являются: а) неуплата налога в установленный срок; б) неполная уплата налога в установленный срок. Как указывает М.А. Лазарев, спорным представляется вопрос об административном порядке взыскания задолженности с индивидуальных предпринимателей. Неоправданным, по мнению ученого, представляется внесудебный порядок наложения взыскания на имущество. Здесь можно привести норму ст. 35 Конституции России: «Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда». В большей степени тезис о сомнительной правомерности погашения задолженности по обязательным платежам, пени и штрафам в административном порядке основывается на том, что данная процедура затрагивает имущество гражданина, которое должно подлежать особой охране. Это вытекает из основных положений Конституции России о верховенстве прав и свобод человека и гражданина[35].

Статья 58 Конституции России корреспондирует ее ст. 42 об экологических правах граждан и ч. 2 ст. 36 о свободном владении, пользовании и распоряжении землей и другими природными ресурсами, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Реализация экологических прав граждан напрямую зависит от выполнения соответствующих обязанностей юридических и физических лиц, поскольку нет субъективного права, в том числе экологического, без аналогичной, адекватной ему экологической обязанности, направленной на его соблюдение - прямо или опосредованно. Непосредственная обязанность государства и его должностных лиц - соблюдение и защита экологических прав, опосредованная - признание экологических прав своих соседей, других окружающих лиц, которое начинается с выполнения каждым собственных экологических обязанностей.

Экологические обязанности граждан конкретизируются в Федеральном законе «Об охране окружающей среды»[36], согласно ст. 11 которого граждане обязаны: сохранять природу и окружающую среду; бережно относиться к природе и природным богатствам; соблюдать иные требования законодательства. Моральными требованиями являются обязанности своим личным трудом оберегать и приумножать природные богатства, постоянно повышать уровень своих знаний о природе, экологическую культуру, содействовать экологическому воспитанию подрастающего поколения. Нравственные требования, устоявшиеся в обществе, часто связаны с правовыми требованиями рационального использования и охраны природных ресурсов, конституционными принципами правового демократического социального государства.

Конституционные экологические обязанности каждого должны сопровождаться ответственностью и обязанностями правового демократического государства. Выполнение государством и его органами своих природоресурсных обязанностей существенным образом влияет на формирование экологического правопорядка и реализацию прав граждан. В ст. 59 Конституции России установлена обязанность защищать Отечество. Несомненно, обязанность защищать Отечество включает в себя и установленную этой же статьей обязанность по несению военной службы. Однако в полной мере обязанность по несению военной службы не входит в обязанность по защите Отечества, т.к. несение альтернативной гражданской службы (как замена военной службы по призыву) для граждан РФ, чьим убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, никакого отношения к защите Отечества не имеет.

Вопросам воинской обязанности посвящен Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе»[37], в соответствии с которым воинская обязанность граждан России предусматривает: а) воинский учет; б) обязательную подготовку к военной службе; в) призыв на военную службу; г) прохождение военной службы по призыву; д) пребывание в запасе; е) призыв на военные сборы и прохождение военных сборов в период пребывания в запасе. Возлагая воинскую обязанность как одну из форм конституционной обязанности по защите Отечества на российских граждан, Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» устанавливает конкретные категории граждан, на которых она распространяется. Например, ст. 8 указанного Федерального закона установлено, что не подлежат воинскому учету граждане, отбывающие наказание в виде лишения свободы, женского пола, не имеющие военно-учетной специальности, постоянно проживающие за пределами России. Несмотря на то, что воинская обязанность предусматривает несколько форм, основу ее составляет именно прохождение военной службы по призыву, что устанавливается как конституционная обязанность несения военной службы (но исключает производную от указанной обязанности - альтернативную службу для граждан РФ, чьим убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы).

« Предыдущая Следующая »
Похожие публикации
Административные наказания и их характеристика
Курсовая работа на тему "Административные наказания и их характеристика" по предмету "Административное право".
Убеждение как метод государственного управления
Курсовая работа по теме "Убеждение как метод государственного управления" по предмету "Административное право".
Административная ответственность
Курсовая работа на тему "Административная ответственность" по предмету "Административное право".
Служебный контракт в ОВД: проблемы заключения, исполнения и прекращения
Курсовая работа на тему "Служебный контракт в ОВД: проблемы заключения, исполнения и прекращения".
Административное правонарушение: понятие, признаки и виды
Курсовая работа на тему "Административное правонарушение: понятие, признаки и виды" по предмету "Административное право".