2. Практическая реализация вопросов местного значения
2.1. Компетенция местного самоуправления в установлении и решении вопросов местного значения
Под вопросами местного значения в ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ от 6 октября 2003 г.) понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. В широком смысле любую проблему, с которой сталкивается население муниципального образования, можно отнести к вопросам местного значения.
Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 мая 2011 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Н.М. Савостьянова" вопросы местного значения названы основными жизненными потребностями. Однако ФЗ от 6 октября 2003 г. устанавливает ряд требований к вопросам местного значения.
Если Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплял единый перечень вопросов местного значения для муниципального образования любого вида, то ФЗ от 6 октября 2003 г. разграничивает их по видам муниципальных образований, как уже упоминалось ранее, выделяются вопросы местного значения поселений (ст. 14), вопросы местного значения муниципального района (ст. 15), вопросы местного значения городского округа (ст. 16).
Для каждой категории муниципальных образований закрепляется свой перечень вопросов местного значения. Наиболее отличаются вопросы местного значения муниципальных районов. Эти вопросы законодатель именует вопросами межпоселенческого характера. Такая формулировка связана с особым статусом муниципального района как муниципального образования, объединяющего в обязательном порядке городские и сельские поселения.
№ 131-ФЗ определяет два критерия отнесения вопросов местного значения к таковым относится: материальный критерий (эти вопросы должны касаться непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования) и формально-юридический критерий (они должны быть отнесены к вопросам местного значения федеральными законами и уставами муниципальных образований)[2].
Можно выделить основные направления деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения: в сфере управления муниципальным имуществом; бюджетно-финансовой деятельности; здравоохранения и медицинской помощи; социальной защиты населения; образования и культуры; охраны общественного порядка, пожарной безопасности и гражданской обороны; охраны окружающей среды и природопользования; жилищного строительства; транспорта, связи и сельскохозяйственного производства; коммунального и бытового обслуживания населения; погребения и похоронного дела.
Интересно то, что вопросами местного значения формально можно называть лишь перечисленные в статьях 14, 15, 16 ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", прочие вопросы, решаемые на муниципальном уровне, вопросами местного значения именовать нельзя. Более того, иными законами и другими нормативными правовыми актами указанные вопросы устанавливаться не могут. В этом случае муниципальные выборы, публичные слушания, выбор конкретной модели организации аппарата местной власти с формальной точки зрения не являются вопросами местного значения.
Так, 31 августа 2010 г. в избирательную комиссию муниципального образования "Город Екатеринбург" поступило ходатайство инициативной группы о проведении местного референдума. Вопрос, предлагаемый инициативной группой для вынесения на местный референдум и сформулированный в протоколе собрания и ходатайстве инициативной группы: "Поддерживаете ли Вы внесение следующего изменения в Устав муниципального образования "Город Екатеринбург": в пункте 2 статьи 36 заменить предложение "Администрацией города Екатеринбурга руководит глава Екатеринбурга на принципах единоначалия" на "Главой администрации города Екатеринбурга является лицо, назначаемое на эту должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования "Город Екатеринбург"
Несомненно, местное сообщество вправе решать вопрос о том, какая именно конфигурация власти из предложенных законодателем будет выбрана в том или ином муниципальном образовании. Более того, как Конституция РФ, так и ФЗ от 6 октября 2003 г. устанавливают, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Однако указанный вопрос не закреплен в перечне вопросов местного значения. Между тем Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" устанавливает, что на местный референдум могут выноситься только вопросы местного значения. Следовательно, местное сообщество не вправе на референдуме определить модель организации власти на своей территории. И избирательная комиссия муниципального образования "Город Екатеринбург" вынуждена была отказать в регистрации инициативной группы.
Вопросы местного значения также можно классифицировать по степени участия государства в их регулировании. В частности, вопросы, по которым органы местного самоуправления осуществляют вспомогательные функции в случаях, установленных нормативно-правовой базой для обращения в федеральные и региональные органы власти (в частности, охрана общественного порядка, охрана окружающей среды, пожарная безопасность и др.) Вопросы, в которых правовая самостоятельность сочетается с технологической зависимостью от государства и его структур (электро-, газо-, тепло- и водоснабжение, водоотведение, дорожное строительство).
И, наконец, вопросы, по которым органы местного самоуправления обладают относительно полной свободой и независимостью как в принятии решений по этим вопросам, так и в регулировании порядка их решения. В частности, к общим для всех типов муниципальных образований вопросам относятся формирование, утверждение и исполнение соответствующих бюджетов, контроль за их исполнением, установление, изменение и отмена местных налогов и сборов, отнесенных к данному уровню, владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом.
Поселения отвечают за целый ряд вопросов, связанных в основном с повседневным жизнеобеспечением населения. К ним относятся: обеспечение малообеспеченных граждан жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, создание условий для жилищного строительства, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, создание условий для организации досуга и предоставления жителям поселения услуг организаций культуры, организация тепло-и водоснабжения населения, водоотведения, топливоснабжения населения, организация строительства и содержания муниципального жилья, планирование развития поселения, организация благоустройства и озеленения территории, организация уличного освещения, развитие массовой физической культуры и спорта, общественного отдыха, установка уличных знаков и др. Многие вопросы местного значения отнесены к ведению как поселения, так и муниципального района.
Разграничение между ними произведено по такому принципу: за решение вопросов в границах поселения отвечает поселение, а за межпоселенческие вопросы - муниципальный район[3]. Например, к вопросам местного значения поселения отнесена организация транспортного обслуживания населения в границах поселения, а к вопросам муниципального района - организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района.
К уровню поселения отнесены организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; организация библиотечного обслуживания населения; к уровню муниципального района - организация утилизации и переработки бытовых отходов и мусора; содержание межпоселенческих мест захоронения и организация ритуальных услуг; организация библиотечного обслуживания поселений (библиотечный коллектор) и т.д.
Несмотря на то, что иные нормативные акты не могут устанавливать вопросы местного значения, в соответствии со статьей 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года уставы муниципальных образований должны определять перечень вопросов местного значения. Если такого перечня нет, то устав не пройдет процедуру государственной регистрации. Поскольку новые вопросы местного значения не могут быть установлены, муниципальные уставы содержат точно такой же перечень, как и в статьях 14, 15 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года.
Более того, первоначально в соответствии со статьей 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года любые изменения в Устав муниципального образования подлежали публичным слушаниям, и только в октябре 2007 года закон включил положение, согласно которому изменения в Устав муниципального образования не подлежат публичным слушаниям, если эти изменения связаны с изменениями федерального законодательства по вопросам местного значения и полномочий органов местного самоуправления. Таким образом, в определенной степени исключался технический характер публичных слушаний.
Вопросы, требующие хорошо развитой инфраструктуры и больших затрат на ее содержание, в полной мере решаются на уровне муниципального района. К ним относятся организация охраны общественного порядка; обеспечение начального и среднего общего образования, дошкольного образования, отдыха детей в период каникул; организация основных видов медицинской помощи; организация и осуществление экологического контроля территории и ряд других.
В то же время в сфере образования полномочия по обеспечению финансового снабжения образовательного процесса (оплата труда профессорско-преподавательского состава, учебников, техническое обеспечение образовательного процесса и др.) возлагаются на органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Эта мера призвана гарантировать качество образовательных услуг во всех муниципальных образованиях, независимо от состояния их доходной базы.