Глава II. Режим государственной границы в России: правила и проблемы.

2.1. Правила режима государственной границы в России.

В целях обеспечения неприкосновенности границ сопредельные страны устанавливают посредством правовых норм внутригосударственного и международного права определенный режим, включающий порядок пропуска и передвижения через границу, проведения работ, урегулирования инцидентов.

Режим госграницы включает в себя правила: (Федеральный закон России «О Государственной границе»).

1. содержания госграницы;
2. пересечения госграницы лицами и транспортными средствами;
3. перемещения через госграницу грузов, товаров и животных;
4. пропуска через госграницу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных;
5. ведения на госгранице или вблизи нее на территории России хозяйственной, промысловой и иной деятельности;
6. разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением данных правил.

Содержание государственной границы

Содержание госграницы - порядок сохранения и поддержания в надлежащем состоянии пограничных знаков, оборудования, пограничных просек, проведения их контрольных осмотров, проверок прохождения государственной границы.

Все страны обязаны содержать госграницу в таком состоянии, чтобы ее прохождение было ясным и видимым, а пограничные знаки и пограничные просеки соответствовали требованиям нормативных документов. Обязанности по уходу за пограничными знаками распределяются на основе соглашения между сопредельными странами. Устанавливаются сроки совместных осмотров пограничных знаков и пограничных просек. В случае повреждения или утраты пограничных знаков немедленно принимаются процедуры по их восстановлению.

Пересечение государственной границы лицами и транспортными средствами и перемещение через нее товаров, грузов и животных.

Переход государственной границы лицами и пересечение ее транспортными средствами осуществляется только в пунктах перехода границы (установленных федеральным законом), открытых для международного и двустороннего движения. Пункты пересечения госграницы определяются и могут быть изменены по договоренности между сопредельными странами.

При пересечении госграницы обязан соблюдаться порядок следования от госграницы до пунктов пропуска через госграницу и в обратном направлении. Запрещается высадка людей, выгрузка грузов, товаров, животных или прием их на транспортные средства.

Иностранные невоенные суда и военные корабли заходят (пересекают) в территориальное море с целью осуществления права мирного прохода и обязаны выполнять следующие требования пограничных органов:

• показать свой флаг, если он по какой-либо причине не был поднят;
• изменить курс, если он ведет в запретный для плавания или временно опасный для плавания район, а также в зону безопасности, установленную вокруг искусственного острова, установки или сооружения;
• сообщить о целях захода на территорию Российской Федерации;

Для пересечения госграницы воздушными судами выделяются определенные коридоры полета. Пересечение госграницы вне определенных коридоров допускается только с разрешения компетентных органов соответствующей страны.

«Российские воздушные суда, осуществляющие доставку людей, грузов и товаров с территории России на искусственные острова, установки и сооружения, находящиеся в исключительной экономической зоне или на континентальном шельфе России, или с указанных искусственных островов, установок и сооружений на территорию России, могут неоднократно пересекать Госграницу вне выделенных воздушных коридоров без прохождения пограничного, таможенного (в части совершения таможенных операций, связанных с прибытием (убытием) судов) и иных видов контроля в порядке, установленном Правительством России»[4].

Указанным российским воздушным судам не разрешается осуществлять влет в воздушное пространство иностранных государств, посадку (прием на борт) лиц, прошедших пограничный контроль при убытии с территории России, а также лиц, не прошедших пограничный контроль при прибытии на территорию России, выгрузку-погрузку любых грузов, товаров, валюты, животных на суда-с судов, в отношении которых осуществлен пограничный и таможенный контроль при убытии с территории России, а также на суда (с судов), в отношении которых не осуществлен пограничный и таможенный контроль при прибытии на территорию России, если иное не установлено Правительством Росси или не вызвано необходимостью спасания людей, судов либо другими чрезвычайными обстоятельствами, о которых командир российского воздушного судна незамедлительно информирует пограничные и таможенные органы.

Не является нарушением правил вынужденное пересечение госграницы в силу чрезвычайных обстоятельств: несчастного случая, аварии, в целях буксировки поврежденных судов, ледовых условий, угрожающих безопасности судна, стихийного бедствия, доставки спасенных людей, оказания срочной медицинской помощи членам экипажа либо пассажирам, а также по иным вынужденным причинам. Перемещение через госграницу грузов, товаров и животных осуществляется в определенном порядке и месте, которые также устанавливаются международным законодательством и внутригосударственными нормами права.

Пропуск лиц, транспортных средств, товаров, грузов и животных

Разрешение на пересечение транспортных средств, грузов, товаров и животных через госграницу понимается осуществление пограничного контроля, а при необходимости - иммиграционного, таможенного, санитарно-карантинного, фитосанитарного, ветеринарного и других видов контроля.

Пропуск осуществляется в пунктах пропуска через госграницу и заключается в признании законности пересечения госграницы. Основанием для разрешения является наличие действительных документов на право въезда (или выезда), документов на транспортные средства, грузы, товары и животных.

Въезд на территорию России и выезд регламентируется федеральным законом - «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г. (с последующими изм. и доп.), а также международными договорами России. Документами, дающими право на въезд, являются для иностранных граждан паспорт и виза (не исключены дополнительные требования). Иностранному гражданину, которому разрешен въезд в Россию для постоянного проживания, выдается иммиграционная виза; в случаях въезда для временного пребывания - разрешение на пребывание. Государства могут договариваться и об упрощенном порядке въезда на территорию государства, включая безвизовое пересечение границы.

Граждане государств СНГ имеют право въезжать-выезжать и передвигаться по территории его участников без виз при наличии документов, удостоверяющих их личность или подтверждающих их гражданство (статья 1 Соглашения о безвизовом передвижении граждан государств Содружества Независимых Государств по территории его участников от 9 октября 1992 г.). Передвижение лиц, не являющихся гражданами государств СНГ, с территории одного государства-участника на территорию другого осуществляется с согласия компетентных органов последнего (статья № 5 Соглашения о сотрудничестве государств -участников Содружества Независимых Государств по обеспечению стабильного положения на их внешних границах от 9 октября 1992 г.).

Безвизовый порядок въезда, выезда и пребывания на территории одной страны может предусматриваться для граждан другой страны, обладающей дипломатическими или служебными паспортами, а также паспортом моряка.

Ведение на госгранице хозяйственной, промысловой и иной деятельности

Лесное, сельское или горное дело, охота, рыболовство, и т. д. Данная деятельность вблизи границы не должна причинять ущерб территории сопредельного государства, наносить вред здоровью людям, экологической и иной безопасности, создавать помехи обеспечению сохранности госграницы. Примером специального двустороннего договора может служить межправительственное соглашение Росси и Китайской Народной Республики о руководящих принципах совместного хозяйственного использования отдельных островов и прилегающих к ним акваторий на пограничных реках (1997 г.).

По обе стороны госграницы могут оставаться полосы определенной ширины (до 20 м), в которых хозяйственная деятельность не разрешается или допускается в исключительных случаях. Страны могут договориться о запрещении на отдельных участках госграницы определенных видов работ и промысла.

Разрешение с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением указанных правил

Лица, морские и речные суда, воздушные суда, другие транспортные средства, пересекающие госграницу в не соблюдении правил, признаются нарушителями границы и должны понести ответственность.

В зависимости от ситуации и характера правонарушения нарушитель границы может быть привлечен к уголовной или административной ответственности или переданы властям страны, с территории которого они пересекли границу, или выдворены.

Для решения вопросов, связанных с соблюдением режима госграницы, и разрешения пограничных инцидентов страны определяют погран представителей (пограничных уполномоченных, пограничных комиссаров) и их заместителей. Места их официального нахождения, полномочия и порядок деятельности определяются соглашениями.

Погран представители принимают определенные меры для предотвращения случаев нарушения режима госграницы. Они обязаны провести расследование и принять надлежащие меры в случае обстрела через границу или совершения насильственных действий в отношении лиц, находящихся на территории другого государства, причинение смерти, ранения или иного нанесения вреда здоровью граждан в результате действия через границу, незаконного пересечения границы и других нарушений режима госграницы.

Решения, совместно принятые погран представителями по поводу тех или иных случаев нарушения режима госграницы, вступают в силу с момента подписания протокола.

Любой вопрос, имеющий особое значение, может быть передан на разрешение по дипломатическим каналам.

Россия сотрудничает с иностранными государствами в области защиты госграницы. Государствами - участниками СНГ принято ряд соглашений, посвященных обеспечения безопасности их госграниц, формированию и статусу пограничных войск, обеспечению их деятельности.

В порядке правопреемства Россия восприняла применительно к соответствующим регионам двусторонние договоры о режиме госграницы, о сотрудничестве и взаимной помощи по пограничным вопросам, о порядке регулирования пограничных конфликтов, заключенные Союзом ССР с Финляндией, Польшей, Монголией и некоторыми другими государствами. Можно назвать и договоры, затрагивающие специальные аспекты хозяйственного сотрудничества: с Монголией - о рациональном использовании и охране бассейна реки Селенги (1974 г.), с Норвегией - о взаимном возвращении переходящих государственную границу оленей (1977 г.), с КНР - о сотрудничестве в области охраны, регулирования и воспроизводства живых водных ресурсов в пограничных водах рек Амур и Уссури (1994 г.).

Начато заключение договоров с новыми сопредельными государствами: в 1994 г. подписаны Соглашение между Правительствами России и Республики Беларусь о сотрудничестве по пограничным вопросам, Соглашение между Правительствами России и Латвийской Республики о деятельности пограничных представителей.

Погранрежим представляет собой особый правовой статус прилегающей к госгранице территории государства. Он определяется законами и иными правовыми актами государства.

Законом «О Государственной границе Российской Федерации» пограничный режим устанавливается в пограничной зоне, в территориальном море, а также на определенных участках внутренних вод России, если они имеют выход к Госгранице.

Погранзоной России является полоса местности шириной до 5 километров вдоль Госграницы на суше, морского побережья России, российских берегов пограничных рек, озер и иных водоемов, а также острова на указанных водоемах.

Погранрежим включает правила:

а) въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств в погранзоне, которые осуществляются по индивидуальным пропускам, документам, удостоверяющим личность, выдаваемым органами и войсками Федеральной погранслужбы России. Устанавливаются место и время въезда и выезда из погранзоны, маршруты передвижения, продолжительность и иные условия пребывания транспортных средств. Право граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в погранзоне может быть ограничено (ст. 8 Закона «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»);

б) хозяйственной, промысловой и иной деятельности, проведения массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в погранзоне. Конкретные работы и мероприятия в погранзоне проводятся с разрешения органов и войск Федеральной пограничной службы;

в) учета, содержания и использования российских маломерных судов и средств передвижения по льду. Российские маломерные самоходные и несамоходные суда и средства передвижения по льду подлежат обязательному учету и хранению на пристанях, причалах, в других пунктах базирования;

г) ведения исследовательской, промысловой, изыскательской деятельности в территориальном море и внутренних водах России, Российской части вод погранрек, озер и иных водоемов. Эта деятельность осуществляется с уведомлением органов и войск Федеральной пограничной службы, а во внутренних и пограничных водах - с их разрешения.

2.2. Проблемы обеспечения режима государственной границы в России

Среди проблем в этой сфере в качестве основной следует назвать отсутствие системности в законодательстве в пограничной сфере. Для развития законодательства в пограничной сфере требуется определить перспективы правового регулирования, включая, с одной стороны, задачи переходного периода, а с другой — стратегические задачи повышения эффективности правового регулирования.

Одной из основных проблем в этой сфере следует также назвать то, что законодатель определяет в ст. 322 УК РФ лишь формальные признаки объективной стороны, которые при этом полностью охватываются статьей 18.1 КоАП РФ. То есть законодателем не учитывается субъективная сторона указанных правонарушений, не введены критерии, разграничивающие общественную опасность данных деяний.

Вследствие этого возможно возникновение ситуаций, при которых лицо, имеющее цель совершения преступления на территории РФ, пересекло границу Российской Федерации в неустановленном месте, и в соответствии с нормами действующего законодательства будет привлечено к административной ответственности. В связи с этим, представляется целесообразным установить административную ответственность за все формы незаконного пересечения государственной границы физическими лицами, совершенного без квалифицирующих признаков.

«Режим государственной границы как особый административный режим призван охранять государственную границу России, предотвращать и пресекать правонарушения на данной и на приграничной территории. За нарушения режима государственной границы применяются различного рода административно-правовые меры, в частности, личный досмотр, арест имущества, реквизиция транспортных средств и др., что позволяет минимизировать правонарушения в данной сфере»[5].

Таким образом, в обеспечении режима государственной границы существует ряд проблем, в частности, отсутствие системности в законодательстве в пограничной сфере; отсутствие в КоАП РФ комплексного правового регулирования порядка применения доставления, а также перечня субъектов, закрепленных в законодательстве, полномочных применять доставление, отсутствие критериев, разграничивающих общественную опасность данных деяний. Проблемой следует считать и то, что законодателем не учитывается субъективная сторона правонарушений по пересечению границы, не введены критерии, разграничивающие общественную опасность данных деяний.

В силу этого, как представляется, следует установить административную ответственность за все формы незаконного пересечения государственной границы физическими лицами, совершенного без квалифицирующих признаков.

Думается, необходимо расширить субъектный состав правоприменителей доставления и предоставить соответствующие полномочия негосударственным формированиям.

Для развития законодательства в пограничной сфере требуется определить перспективы правового регулирования, а именно задачи переходного периода и стратегические задачи повышения эффективности правового регулирования.