2. Виды и классификация правовых актов управления
2.1 Классификация правовых актов управления
В силу многообразия актов государственного управления они классифицируются по многим основаниям: по юридическому содержанию, по органам, их принявшим, по форме, по функциям и т.п.[38]
Выбор способа и критериев классификации актов государственного управления зависит от того, какая цель преследуется при той или иной работе с актами (их исследования, подготовки их проектов, систематизации и т.д.). Но почти во всех случаях, независимо от использования других критериев, они подразделяются по юридическим свойствам и по органам, их издавшим. Данные основания классификации актов государственного управления, как и юридических актов вообще, являются важнейшими, их использование дает наибольший теоретический и практический результат. Без этого, по существу, невозможны ни изучение актов, ни практическая работа с ними. [39]
Определение юридических свойств актов государственного управления имеет многоплановое прикладное значение. С ним связаны: решение в ряде случаев вопроса об опубликовании и введении актов в действие; организация необходимого учета нормативных актов государственного управления и работа по их систематизации.[40]
Классификация актов государственного управления по юридическим свойствам позволяет также проследить взаимосвязь свойств акта с организационной формой деятельности органа и выбором формы акта, а также зависимость ее от порядка его принятия и юридических свойств.[41]
По юридическим свойствам следует различать:
- Нормативные акты. Они устанавливают, изменяют или отменяют юридические нормы, т.е. содержат общие правила, не имеющие конкретного адресата, не обращенные к конкретным лицам, рассчитанные на многократное применение в случаях, предусмотренных их гипотезами.[42]
Нормативные акты – важнейший вид правовых актов, издаваемых субъектами государственной власти в процессе осуществления исполнительно-распорядительной деятельности.
Важнейшее свойство нормативного акта – его правотворческое назначение. В этом – юридическая функция данного вида актов, свидетельствующая о его месте в механизме правового регулирования. Указанное свойство имеет общий характер применительно ко всем проявлениям служебной роли акта по отношению к норме права (за исключением случаев, когда акт служит средством реализации нормы).[44]
Нормативные акты государственного управления играют существенную роль в механизме правового регулирования; посредством этих актов устанавливается большая часть действующих правовых норм.[45]
С помощью нормативных актов государственного управления регулируются отношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности: например, отношения в промышленном, строительном, транспортном комплексах, в социально-культурной сфере, в сфере обеспечения национальной безопасности и т.д. Без них невозможно осуществление ни одной из функций государственного управления, равно как невозможно функционирование органов государственного управления и всего государственного аппарата в целом.[46]
- Индивидуальные акты — это решения субъектов административной власти по конкретным вопросам, обращенные к конкретным лицам. Будучи в своей основе правоприменительными актами, они порождают, изменяют, прекращают правоотношения.По юридическим последствиям индивидуальные акты могут быть обязывающими,запрещающими, уполномочивающими, содержащими отказы.[47]
Четкое определение свойств и признаков нормативных и индивидуальных актов позволяет правильно оценить роль и значение того и другого вида актов в механизме правового регулирования. А это, в свою очередь, одна из необходимых предпосылок оптимального подхода к решению в каждом конкретном случае вопроса о сочетании водном акте государственного управления нормативных и индивидуальных предписаний.[48]
Для более наглядного представления об отличии нормативных актов управления от индивидуальных необходимо обратиться к тексту Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации"[49],п. 12 которого предусматривает, что под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц,рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того,возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.[50]
- Общие акты содержат либо кратковременные предписания (о переносе выходного дня, об очередном призыве на военную службу и т.п.), либо содержат общие требования(повысить требовательность, усилить внимание к определенным категориям дел,экономить ресурсы, больше внимания уделять многодетным семьям и т.д.).[51]
- В специальных актах одновременно содержатся нормы права и правоприменительные решения, либо еще и общие требования.[52]
Изучение актов государственного управления, а также вся практическая деятельность по их подготовке, изданию и дальнейшая работа с ними предполагают подразделение этих актов в зависимости от органов, издающих их. От того, каким органом издан тот или иной акт государственного управления, зависит характер разрешаемых в нем вопросов, их значение в выполнении конкретных задач, юридическая сила акта, порядок издания, порядок приостановления и отмены, а часто и действие их в пространстве, по кругу лиц, форме и т.д.[53]
Таким образом, по своей правовой природе индивидуальные правовые акты — это решения компетентного административного органа по конкретным вопросам управленческой деятельности. Они служат формой внешнего выражения правоприменительной функции государственного управления и принимаются в целях реализации закона или подзаконного нормативного акта.
Следует констатировать, что индивидуальные акты управления получили наиболее широкое распространение в деятельности органов исполнительной власти и других исполнительных органов. Так, на федеральном уровне они издаются Президентом РФ, Правительством РФ, федеральными министерствами, службами и агентствами по вопросам их компетенции.
Нередко в одном акте могут содержаться нормы нормативного и индивидуального характера. Такие акты управления по юридическим свойствам называются смешанными. Индивидуальные предписания в них, как правило, играют служебную, вспомогательную роль по отношению к правовым нормам, содержащимся в этом акте, и призваны обеспечивать их реализацию. Поэтому смешанные акты оформляются так же, как и нормативные. Примером смешанных актов является, например, приказ Министерства промышленности и торговли РФ от 31 марта 2011 г. № 401 «О Научно-координационном совете федеральной целевой программы «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020 года и дальнейшую перспективу» , в котором содержатся нормы права и индивидуальные предписания. К нормам права относятся положения, определяющие Регламент Научно-координационного совета, а индивидуальные предписания определяют конкретных должностных лиц, которые входят в состав этого Совета. «Наличие в акте наряду с нормами права индивидуальных предписаний не лишает его свойств источника права. Оно делает его лишь не чисто нормативным актом».
Каждый исполнительный орган в сфере государственного управления вправе издавать правовые акты только того содержания и наименования, которые предусмотрены его компетенцией, установленной законодательством РФ и законодательством субъектов РФ, и иными нормативными правовыми актами (например, положением о соответствующем органе исполнительной власти). От того, каким органом издан тот или иной акт государственного управления, зависит характер разрешаемых в нем вопросов, их значение в выполнении конкретных задач, юридическая сила акта, порядок его издания, приостановления и отмены, а часто и действие в пространстве, по кругу лиц, форме и т.д.