2. Правовое регулирование институтов непосредственной демократии в РФ

2.1. Нормативно-правовые основы институтов непосредственной демократии в РФ

Основные институты непосредственной демократии определены прежде всего в статьях 3 и 130 Конституции РФ. Законодатель относит к таким институтам референдум, свободные выборы, а также другие формы прямого волеизъявления граждан, в систему которых можно включить отзыв депутатов и выборных должностных лиц, роспуск выборных органов власти, а также институты общих сходов граждан по месту жительства, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования[13].

Необходимо отметить, что все вышеперечисленные институты предполагают принятие гражданами общеобязательных публично-властных решений.

В данном контексте мы не можем не согласиться с точкой зрения В.В. Пылина[14] и В.Н. Руденко[15], которые не относят такие формы демократии, как народная правотворческая инициатива, наказы избирателей, отчеты депутатов и должностных лиц перед избирателями и населением, обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления, обсуждение гражданами вопросов государственного и местного значения, опросы общественного мнения, митинги, шествия, демонстрации, пикетирования к институтам непосредственной демократии ссылаясь на то, что они относятся к формам представительной демократии, поскольку окончательное решение все же принимается представительными органами власти или должностными лицами.

Помимо Конституции РФ нормативную базу проведения референдума составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» и ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также иные федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о референдумах, принимаемые в Российской Федерации.[16]

Анализируя законодательство, мы встречаем различные формулировки понятия референдума РФ:

• всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения;^[17] В данном случае, очевидно, речь идет об общероссийском референдуме.
• форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме.^[18] Тут уже законодатель отмечает, что в РФ референдум может проводить не только на уровне государства, но и на уровне региона или муниципалитета, что непосредственно связано с федеративным принципом организации РФ.

Основные положения о местном референдуме закреплены в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».[19]

Необходимо отметить, что региональный законодатель при определении референдумов в основном придерживается понятий, данных непосредственно федеральным законодателем.

ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» предусматривает возможность проведения референдума по вопросам об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта.[20]

Участие политических партий в референдумах регламентируется ФЗ  «О политических партиях».[21]

ФЗ «О ГАС РФ  «Выборы» регулирует отношения, возникающие во время использования ГАС РФ «Выборы» при подготовке и проведении выборов и референдума.[22]

За совершение правонарушения при подготовке и проведении референдумов в России УК РФ[23] и КоАП РФ[24] устанавливают ответственность.

Правовые основы института выборов в России на федеральном уровне, помимо Конституции РФ, составляют: вышеназванные ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», ФЗ «О ГАС РФ «Выборы» и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»; ФЗ «О выборах Президента РФ» и ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» ; ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Однако отметим, что данный перечень неисчерпывающий.

ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»  дает понятие выборов в РФ, определяя их как форму прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица.[25]

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» хотя и не дает определения муниципальных выборов, но закрепляет основы данного института[26].

Что касается ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», то он определяет перечень норм права, которые обеспечивают реализацию конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в случаях нарушения этих самых прав.

Отметим также, что существуют законы, положения которых регулируют порядок проведения как выборов, так и референдумов на территории конкретных субъектов. Примером может послужить Закон Республики Коми «О выборах, референдумах и опросе в Республике Коми»[27].

В ряде субъектов РФ действуют избирательные кодексы, нормы которых регулируют выборы в органы государственной власти и в то же время в органы местного самоуправления, например,  Избирательный кодекс Белгородской области.[28]

С целью регулирования выборов депутатов представительных органов государственной власти определенного субъекта РФ принимаются отдельные законы субъектов, например, Закон Новосибирской области «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Новосибирской области».[29]

В некоторых субъектах РФ приняты законы, регулирующие выборы во все органы местного самоуправления, например, Закон Пермского края «О выборах должностных лиц муниципальных образований в Пермском крае».[30]

Важно отметить, что значительное число подзаконных актов также регулируют институт выборов.

К подзаконным актам федерального уровня относятся Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, Постановления Конституционного Суда РФ, акты ЦИК.

Подзаконные акты органов государственной власти и местного самоуправления регулируют ряд вопросов, связанных с назначением выборов, мероприятиями по подготовке выборов в представительные органы федерального уровня и выборов представительных органов субъектов и муниципального уровня.

• Регулирование избирательного процесса на муниципальном уровне реализуется посредством трех видов актов:
• уставов муниципальных образований;
• специальных актов, которые регулируют процедуру подготовки и проведения местных выборов;
• актов соответствующих уполномоченных органов по регулированию отдельных стадий местных выборов.

Вышеназванный ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» закрепляет и право отзыва избирателями депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления за конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в том числе в случае нарушения срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого населением на местном референдуме, и то лишь в случае их подтверждения в судебном порядке, а также определяет основания утраты выбранным лицом доверия у населения, то есть основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

В Постановлениях КС РФ также содержится конституционно-правовой подход к нормативному регулированию института отзыва.[31]

Региональный законодатель институт отзыва закрепляет в Конституциях (Уставах) субъектов РФ, а также в законодательстве, регулирующем местное самоуправление, правовой статус депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Вопросы проведения процедуры отзыва изложены в избирательных Кодексах, в комплексном законодательстве субъектов РФ и в специальных законах.

В группе подзаконных актов, регулирующих механизм отзыва в муниципальных образованиях, можно назвать акты по регулированию процедуры подготовки и проведения отзыва.

Следует отметить, что в муниципальных образованиях принимаются, по большей части, акты, комплексно регулирующие процедуры отзыва нескольких должностных лиц и депутатов представительных органов.

Посредством закрепления отдельных действий в НПА субъектов РФ происходит регулирование процедуры отзыва. Примером может послужить Решение Екатеринбургской городской Думы от 11.03.2003 N 34/1 «Об обращении инициативной группы граждан по отзыву Главы города Чернецкого А.М.».

Порядок организации, материально-техническое обеспечения подготовки и проведения отзывов устанавливается отдельными актами органов местного самоуправления.

Итоги голосования по отзыву и реализация решения, принятого на голосовании по отзыву, оформляются актами органов местного самоуправления.

Институт схода граждан урегулирован статьями 25 и 25.1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».[32]

Институт сходов граждан чаще всего регулируется на муниципальном уровне посредством принятия органами муниципальной власти отдельных положений. В качестве примера можно назвать Решение Совета депутатов сельского поселения Гребневское Московской области от 20 ноября 2008 года N 3/11 Об утверждении Положения "О сходах граждан в сельском поселении Гребневское".

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования является императивной формой непосредственного народовластия только при осуществлении муниципальной власти.

Голосование как форма прямой демократии муниципального уровня введено федеральным законодателем Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».[33]

Голосование может осуществляться как в качестве обязательной формы волеизъявления народа, так и факультативной.

Голосование как обязательная форма волеизъявления народа предусмотрено при решении о преобразовании муниципальных образований, которое может осуществляться только с согласия населения соответствующего территориального образования.[34]

КС РФ Федерации сформулировал некоторые правовые позиции по институту голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.[35]

На основании всего вышеизложенного можно говорить о том, что база, регулирующая организацию, порядок и процедуру реализации институтов непосредственной демократии в РФ, является достаточно обширной, а некоторые исследователи, в частности, М.М. Курячая, вообще отмечают, ее избыточный характер.[36]