2. Реформы местного самоуправления с 1864 по 1917 гг.

Создание органов местного самоуправления было логическим продолжением великих реформ, начатых отменой крепостного права в 1861 году.

Все основные государственные органы по-прежнему избирались императором, но на местах, на ряду с органами государственного управления, во главе которых стояли губернаторы, были созданы и выборные органы – земства. В них были представлены почти все сословия: дворянство, чиновники, торговцы и промышленники, мещане и даже крестьяне.

Новые органы местного управления были введены на уровне губерний и уездов. Отсутствовало центральное земское управление, не было и мелкой земской единицы на уровне волости.

Избирательный закон был достаточно сложный. Согласно Земскому положению 1864 г. все избиратели земского собрания были разделены на три курии.[4]

В первую курию входили уездные землевладельцы, формально независимо от сословного происхождения, но фактически, главным образом, это были дворяне, помещики, имевшие не менее 200 десятин земли. А также владельцы другой недвижимой собственности стоимостью не ниже 15 000 руб., торговых и промышленных предприятий с годовым оборотом свыше 6000 руб. и мелкие землевладельцы, имевшие не менее 200 десятин земли.

Во вторую городскую курию входили купцы всей гильдии, владельцы городских и промышленных заведений с оборотом не менее 6000 руб. и владельцы недвижимого имущества, которое оценивалось от 500 до 3000 т.р.

Имущественный ценз в выборах третьей курии, сельских обществ, отсутствовал. Однако выборы были трёхступенчатыми. На сельских сходах крестьяне избирали представителя, на волостных сходах избирали выборщиков и лишь в последнюю очередь уездных гласных. Причём баллотироваться по третьей курии имели право не только крестьяне, но и землевладельцы (пассивное избирательное право).

Закон был неравномерным по представительствам разных сословий. Согласно закону, по третьей курии избиралось столько же земских гласных сколько по остальным двум. В итоге представительство разных сословий в органах местного самоуправления было далеко не пропорциональным их удельному весу в структуре тогдашнего населения России.

Само по себе образование земства для страны нам представляется важным шагом в развитии политической культуры страны. Несмотря на то, что большинство населения составили крестьяне, только что освободившиеся от крепостной зависимости.[5]

Земский гласные избирались сроком на три года, ежегодно съезжались на очередные земские собрания. Созывались и чрезвычайные земские собрания, естественно, с разрешения губернатора. Например, по вопросам эпидемии чумы, революционным террорам или по вопросам голода, нередким в то время в некоторых частях Российской империи.

На этих собраниях избирался исполнительный орган земства - земская управа. Земская управа во главе с председателем (его сословная принадлежность не была ограничена) вершила текущие земские дела. В выборах могли участвовать только мужчины, достигшие 25 лет, не менее года в проживавшие по месту голосования. Первоначально земство было введено лишь 34 губерниях европейской России.[6]

Основная часть денежных поступлений в земства шла от сборов с недвижимости, земель, лесов, доходных домов, фабрик, заводов и так далее. Кроме того, крестьяне, которые и так платили подати, вынуждены были платить ещё дополнительные земские повинности.

Однако через четыре года после Земской реформы законом 1868 года был нанесён удар по источникам земского бюджета, значительно ограничено право земств облагать налогами торговые заведения. С крестьян же взыскивают и дополнительный, и новые повинности.

Лишь впоследствии, да и то с трудом, земствам удавалось переоценить явно заниженную стоимость крупных хозяйств. Сфера деятельности всесословного самоуправления была ограничена лишь:

• местными хозяйствами и культурными делами;
• содержание местных путей сообщения;
• попечением о медицинской помощи населению;
• народным продовольствием.

Также земству предоставлялось право ходатайствовать перед правительством по предметам, касающимся местных хозяйственных польз и нужд губерний или и уезда. Впрочем, около половины ходатайств правительством было отклонено. Губернатор, согласно ст.7 Положения 1864 года, имел право остановить исполнение всякого постановления, противного законам, а также общегосударственным пользам и нуждам.[7]

Наибольших успехов земство добилось в двух сферах: в области здравоохранения и народного образования. До учреждения местного самоуправления крестьяне на больницы смотрели со страхом как на дом смерти.

Порой на несколько уездов приходился один врач, крестьяне видели его только во время повальных болезней, при вскрытии мёртвых тел. Практически никакой помощи простому деревенскому народу не оказывалось, высокая смертность считалась даже естественной.

Первоначально многие земцы считали достаточным оказание населению элементарной фельдшерской помощи. Господствовала, так сказать, разъездная система, когда на один уезд приходился один врач, который разъезжал по всему округу, контролировал деятельность фельдшеров и оказывал квалифицированную помощь в тяжелых случаях.

Такие услуги фельдшеров, не докторов с дипломами, земствам обходились дешевле. Однако распространившаяся с ростом подвижности, мобильности населения после отмены крепостного права угроза эпидемии в точности холеры и чумы, периодически вспыхнувших в различных регионах России, а также активная позиция передовых врачей заставила перейти земства к стационарной системе.

В систему контрреформ Александра III вошло "Положение о земских начальниках" 1889 года. В результате крестьянской реформы помещики утратили свою вотчинную власть. Данный закон был направлен на ее возвращение. Земские начальники руководили административной и судебной властью в уезде, контролировали крестьянское самоуправление (чинили произвол в отношении их).

Мировые судьи в уездах упразднялись и подсудность их дел перешла к земским начальникам (частично к волостным судам). Земский начальник обладал широкими правами и в отношение волостных судов; он назначал волостных судей из числа кандидатов, представленных ему сельскими сходами, мог приостановить приговор волостного суда.

В 1890 г. император внес изменения в Земскую реформу, узаконив контроль государственной власти над местной.[8] Тем не менее, вводился имущественный ценз, по которому мелкие ремесленники и местные торговцы лишались избирательных прав.

11 июня 1892 г. утверждено новое Городовое положение вместо городской реформы 1870 г., которую Александр III назвал нелепостью.[9] Таким образом, избирательных прав лишились не только рабочие, но и люди, у которых не было какой-либо недвижимой собственности, среди которых оказались квартиросъемщики, мелкие торговцы, приказчики. Правомочность средней буржуазии была подорвана.

Городское и земское самоуправление стало более подчиненным государственной власти. С 1870 г. губернатор лишь следил за правильностью и правомерностью деятельности местного самоуправления, а с 1892 г. он мог совершать и иные действия, какие посчитает полезными для государственности, что ужесточало контроль над земствами.