Стадии законотворчества

Любой процесс можно представить, как определенные последовательные действия, направленные на достижение определенного результата. Правотворчество как процесс создания норм права не является исключением и, соответственно, представляет собой систему стадий (этапов), на которых происходит формулировка нормы права как правила поведения и непосредственное принятие правового акта, в котором эта норма фиксируется.

Законотворчество – процесс создания, изменения либо отмены актов высшей юридической силы, проводимый компетентными государственными органами.

Законотворчество является частью более общего явления правотворчества, и определенные стадии этих процессов могут совпадать или различаться, в зависимости от формы права, в которой формулируется соответствующее предписание. Зарождение процесса правотворчества происходит спонтанно, стихийно.

Начало законотворчества характеризуется осознанием потребности в правовом регулировании общественных отношений, которые существуют (хотя бы в зачаточном состоянии). Без наличия такой необходимости, как и без наличия соответствующих отношений, искусственно созданная норма права будет «мертворожденной» и не получит свою общественную легитимацию.

В дальнейшем процесс законотворчества разворачивается в определенные стадии, количество и содержание которых зависит от статуса (компетенции) субъектов правотворчества и видов правовых актов, которые они принимают.[17]

В обобщенном виде основные стадии законотворчества можно представить, как:

• выявление потребности правового регулирования существующих общественных отношений;
• принятие решения о подготовке проекта нормативно-правового акта и определения лиц, которые будут готовить проект;
• подготовка нормативного правового акта, который может включать как написание текста, так и согласования его положений с заинтересованными в таком акте лицами, органами, проведения расчетов эффективности, экспертиз и тому подобное;
• рассмотрение проекта нормативно-правового акта субъектом правотворчества и при необходимости внесения корректировок в текст;
• принятие нормативно-правового акта. Эта стадия может иметь определенные этапы и в зависимости от вида нормативно-правового акта может включать этап голосования, единоличного подписания документа или подписания документа несколькими должностными лицами (контрассигнации)
• опубликования, доведение до исполнителей или тех, кого это касается, принятого нормативно-правового акта.

Как уже указывалось, содержание и количество стадий правотворческого процесса зависит от вида правотворчества. Наиболее упрощенная процедура может быть применена к принятию корпоративных норм юридическими лицами. Наиболее сложная процедура регламентирована при принятии законов о внесении изменений в Конституцию и принятия обычных законов. Наличие такой правовой регламентации является одним из проявлений реализации принципа законности в правотворческой деятельности.

Учитывая видовое многообразие законов в Российской Федерации, рассмотрим каждый вид и выделим его особенности.

В Российской Федерации существуют следующие основные виды законов:

1. Конституция Российской Федерации

Конституция Российской Федерации является основным законом страны. Она была принята всенародным голосованием на референдуме.  Так как Конституция Российской Федерации является основой для правотворчества в Российской Федерации, порядок ее изменения имеет особую процессуальную форму.

Так, например, порядок пересмотра и внесения поправок отличается наме­ренной усложненностью изменения Конституции без серьезных основа­ний. С этой целью ограничен круг субъектов права на инициати­ву, права на пересмотр лишено Федеральное Собрание, строго определены возможности Конституционного Собрания, введена ратификация поправок субъектами РФ. Все это указывает на то, что пересмотр и поправки принимаются не обычным законом и не в обычной законодательной процедуре. Тем самым учреди­тельная власть подчеркивает свое верховенство над законодатель­ной.[18]

2. Федеральные конституционные законы

В Конституции РФ дан четкий, исчерпывающий перечень вопросов, по которым принимаются федеральные конституционные законы:

• Законы об условиях и введении чрезвычайного положения, режиме военного положения (ст. 56, 87,88);
• О принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта, а также об изменении конституционного статуса Федерации (ст. 65,66,137);
• О государственном гербе, флаге, гимне России (ст. 70);
• О референдуме (ст. 84);
• Об Уполномоченном по правам человека (ст. 103);
• О деятельности Правительства (ст. 114);
• О судебной системе РФ, о порядке образования и деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда и иных федеральных
• О Конституционном Собрании (ст. 135).

Особое место конституционных законов, их верховенство по отношению к другим законам обусловлено и сложной процедурой их принятия.

Федеральные конституционные законы принимаются квалифицированным (т.е. не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации и не менее 3/5 от общего числа депутатов Государственной Думы) большинством голосов в каждой из палат Федерального Собрания. Для сравнения: для принятия обычного федерального закона достаточно простого большинства голосов, кроме этого, Президент имеет право возвратить обычный закон в парламент на новое рассмотрение.

В отношении федерального конституционного закона Конституция обязывает Президента независимо от того, согласен он с принятым конституционным законом или нет, подписать его в той редакции, в какой он принят Федеральным Собранием, и обнародовать не позднее чем по истечении четырнадцати дней. Конституционные законы публикуются в тех же официальных изданиях, где и обычные федеральные законы.

3. Федеральные законы

В соответствии со статьей 105 Конституции РФ, устанавливается следующий порядок принятия Федеральных законов:

1. Федеральные законы принимаются Государственной Думой.
2. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации.
3. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.
4. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.
5. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.[19]

4. Законы субъектов федерации

1. Конституция (устав) субъекта Российской Федерации, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов.
2. Законы субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.
3. Постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.
4. Проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
5. Если в случае, предусмотренном пунктом 5 статьи 5 настоящего Федерального закона, в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации требуется одобрение принятого закона субъекта Российской Федерации другой палатой, такой закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины от установленного числа членов этой палаты.[20]

В случае отклонения принятого закона палатой, к полномочиям которой относится одобрение законов субъекта Российской Федерации, отклоненный закон субъекта Российской Федерации считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов палаты, принявшей закон.

Отдельно следует обратить внимание на стадии такого вида правотворчества, как референдум. Учитывая тот факт, что субъектом правотворчества является непосредственно народ страны, сама процедура его волеизъявления является родственной процедуре проведения выборов.

Как правило, порядок осуществления прямого волеизъявления граждан, как на общегосударственном, так и на местном уровнях, детально регламентируется соответствующим законом.

Законом определяется не только последовательность стадий проведения референдума, но и предмет проведения референдума, перечень вопросов, по которым он может быть проведен, а также тех вопросов, которые не могут быть предметом референдума. Непосредственно вопросы, которые выносятся на референдум, должны быть сформулированы таким образом, который предусматривает только однозначные ответы «Да» или «нет».

Стадий проведения референдума следует отнести:

• инициирование проведения референдума
• назначение (провозглашение) проведение референдума
• организацию и проведение референдума
• подведение итогов и оглашение результатов референдума
• официальное опубликование акта, принятого на референдуме