Общие положения о кадровом обеспечении гос. службы

Нормативное закрепление бюрократической концепции в отечественном законодательстве

Полный перечень правовых актов, регулирующих вопросы гос. службы дан в ст.5 Федерального закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 16.12.2019) "О государственной гражданской службе Российской Федерации":

Регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется:

1. Конституцией Российской Федерации;
2. Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации";
3.  настоящим Федеральным законом;
4. другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы;
5. указами Президента Российской Федерации;
6. постановлениями Правительства Российской Федерации;
7. нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти;
8. конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;
9. нормативными правовыми актами государственных органов.» [26].

Мы в рамках данной работы рассмотрим 1-4 пункты. Начнём с ФЗ-79. Одним из наиболее значимых элементов, закреплённых в нём, является классификация должностей гражданской службы. В соответствии с ней должности гражданской службы подразделяются на категории и группы. Должности гражданской службы подразделяются на следующие категории:

1. руководители
2. помощники
3. специалисты

(Должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;) 4) обеспечивающие специалисты (должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.). Помимо этого, имеются следующие должностные группы:

1. высшие должности гражданской службы;
2. главные должности гражданской службы;
3. ведущие должности гражданской службы;
4. старшие должности гражданской службы;
5. младшие должности гражданской службы.

Так же особенностью гос. службы является наличие так называемы «классных чинов», установленных 11-ой статьей ФЗ 79. Однако, нас по большей части интересует ст.12, в которой установлены Квалификационные требования для замещения должностей гражданской службы. В соответствии с ней, для замещения должностей гражданской службы категорий "руководители", "помощники (советники)", "специалисты" высшей и главной групп должностей гражданской службы обязательно наличие высшего образования не ниже уровня специалитета, магистратуры.

А для замещения должностей гражданской службы категорий "руководители", "помощники (советники)" ведущей группы должностей гражданской службы, категории "специалисты" ведущей и старшей групп должностей гражданской службы, а также категории "обеспечивающие специалисты" главной и ведущей групп должностей гражданской службы обязательно наличие высшего образования.

Для замещения должностей гражданской службы категории "обеспечивающие специалисты" старшей и младшей групп должностей гражданской службы обязательно наличие профессионального образования [27].

И всё же наиболее примечательной является ст. 4:

Принципами гражданской службы являются:

1. приоритет прав и свобод человека и гражданина;
2. единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации;
3. равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;
4. профессионализм и компетентность гражданских служащих;
5. стабильность гражданской службы;
6. доступность информации о гражданской службе;
7. взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
8. защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

При этом каждый принцип может быть так или иначе трактован по отношению к особенностям теории рациональной бюрократии, так принцип равного доступа граждан к гос. службе гарантирует расширенный круг рекрутируемых кандидатов, что в свою очередь усиливает данную особенность бюрократической системы. Так же данное свойство закреплено в принципе профессионализма.

Немаловажным принципом является принцип стабильности гражданской службы. В нём помимо положения о стабильности денежного содержания закрепляется гарантия сохранения за сотрудником рабочего места, что, несомненно, является положительной чертой отечественного законодательства. Все прочие принципы гос. службы носят, скорее, личный характер, не относясь тем самым к критериям рациональной бюрократии. Более подробный перечень прав государственных служащих закреплён в ст. 14, однако, указанные там положения носят, скорее, уточняющий характер, а потому нет смысла их раскрывать в данном контексте.

Как можно было заметить, в основном мы рассмотрели вопросы государственной гражданской службы. Автор работы посчитал, что поскольку в дальнейшем возникнет необходимость проведения сравнительного анализа, лучше будет сразу предметно обозначить сходство основных положений концепции рациональной бюрократии и ФЗ 79. Однако, нам так же необходимо рассмотреть вопрос формирования отечественного законодательства о гос. службе, для достижения этой цели стоит проанализировать ФЗ N 58. Сразу поспешу отметить, что нас, в первую очередь будут интересовать вопросы именно гражданской службы.

Анализ ФЗ N 58-ФЗ, сопоставление с ФЗ № 79.

Вообще, исходным документом в области законодательного регулирования гос. службы является Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31.07.1995 N 119-ФЗ. Данный закон установил:

• правовые основы организации государственной службы;
• статус государственных служащих;
• их права и обязанности;
• правоограничения;
• социальные гарантии;
• ответственность;
• порядок прохождения государственной службы;
• ряд других существенных положений о государственной службы.

Однако данный закон обладал рядом недостатков, как утверждает Оболонский А.В.: «Один из существенных недостатков действующего механизма правового регулирования государственной службы — его громоздкость. Непосредственно в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. содержится 42 отсылки к федеральным законам, 20 отсылок к законам субъектов Российской Федерации и 17 отсылок к административным актам. И это при том, что в самом Федеральном законе содержится всего 30 статей… Совершенно недопустима ситуация, когда федеральный закон вступает в противоречие с другими нормативными правовыми актами. К сожалению, такая ситуация имеет место, причем Закон о госслужбе "не стыкуется" даже... с Конституцией РФ. В ст. 2 Закона записано, что субъекты РФ сами регулируют вопросы госслужбы.

А в Конституции РФ (ст. 72 ч. 1 п. "к") административное и трудовое законодательство отнесено к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Можно привести и другие подобные примеры.» [28]. Так е он отмечает, что нормы законодательства о госслужбе имеют в основном материальный характер: о государственных должностях, о принципах госслужбы, о правах и обязанностях госслужащего и т.д. Но конкретный опыт, особенности процесса прохождения государственной службы однозначно убеждают, что на данном этапе следовало бы отдать предпочтение процессуальным нормам.

В целом можно отметить изменение некоторых принципов и структуры гос. службы, однако нас интересует в большей степени другой вопрос, а именно вопрос организации кадрового обеспечения в ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" № 58. Данный вопрос закреплён в ст. 11. В ФЗ о государственной гражданской службе подобный вопрос наиболее детально регламентирован в ст. 60.

Анализируя закон 2003 года, нельзя не заметить, что в исследуемом вопросе присутствует множество отсылок к иным правовым актам (в указанной статье из пяти пунктов четыре не имеют самостоятельной содержательной части). Таким образом, остается возможным лишь рассмотрение пункта первого, где указано, что формирование кадрового состава государственной службы обеспечивается:

1. Созданием федерального кадрового резерва, кадрового резерва в федеральном государственном органе, кадрового резерва субъекта Российской Федерации, кадрового резерва в государственном органе субъекта Российской Федерации для замещения должностей государственной службы, а также эффективным использованием указанных кадровых резервов;
2. развитием профессиональных качеств государственных служащих;
3. оценкой результатов профессиональной служебной деятельности государственных служащих в ходе проведения аттестации или сдачи квалификационного экзамена;
4. созданием возможностей для должностного (служебного) роста государственных служащих;
5. использованием современных кадровых технологий;
6. применением образовательных программ, федеральных государственных образовательных стандартов; ротацией государственных служащих.» [29].

Как можно заметить, основной упор делается на создание централизованной универсальной системы аттестации и проверки уровня компетентности госслужащих. При рассмотрении соответствующей статьи закона 2004 года необходимо разграничивать принципы и приоритетные направления формирования кадрового состава гражданской службы. Нас интересует последняя категория, поскольку принципы, во-первых, соответствуют общим принципам прохождения государственной гражданской службы, во-вторых, соответствуют самим направлениям.

Соответственно, ими являются:

1. подготовка кадров для гражданской службы и профессиональное развитие гражданских служащих;
2. содействие должностному росту гражданских служащих на конкурсной основе;
3. ротация гражданских служащих;
4. формирование кадрового резерва на конкурсной основе и его эффективное использование;
5. оценка результатов профессиональной служебной деятельности гражданских служащих посредством проведения аттестации или квалификационного экзамена;
6. применение современных кадровых технологий при поступлении на гражданскую службу и ее прохождении.» [30].

Собственно, положения практически идентичны, однако стоит подметить, интересную формулировку: «оценка результатов профессиональной служебной» посредством экзамена. То есть можно сделать очевидный вывод, заключающийся в том, что вопросы государственной гражданской службы решаются в соответствии с «общим правилом», заложенном в законе 2003-го года.

Что интересно, так это то, что в законе 1995 года аттестация использовалась ограничено и с другой целью. Данные положения содержались в статье 24. И применялась: «Для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности государственной службы, а также для решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда проводится его аттестация.» [31]. Подобная формулировка понятна и легко воспринимается с точки зрения поставленной цели. Однако каким образом о результатах профессиональной деятельности можно судить по проведённой аттестации – это очень хороший вопрос. В рамках данной работы мне придётся, увы, оставить его без ответа.