Актуальность темы исследования

В современной России остро стоит вопрос сменяемости власти. Отчасти, этот факт подтверждается принятием поправки в Конституцию, позволяющей действующему президенту избираться на 3-й срок подряд. Важно отметить, что само по себе кадровое обеспечение является одной из важнейших характеристик системы управления. Ещё в древности данный вопрос стоял весьма остро, поскольку явления коррупции были распространены в т.ч. и до нашей эры.

Так же организация кадрового обеспечения призвана решить ещё одну немаловажную проблему, а именно проблему подбора наиболее подходящих сотрудников на соответствующие должности. При этом речь идёт не только о компетентности, но и об определённых личных качествах. При этом не стоит пренебрегать хотя бы одним из аспектов, упомянутых выше. Если верить Ло Гуаньчжуну, автору исторического романа «Троецарствие», именно высокая степень коррумпированности придворных евнухов Ханьской династии и привела к роковым событиям 184-220 годов н.э..

И это при том, что Китай уже к тому моменту располагал феноменальной системой экзаменов, определявшей возможности повышения в занимаемой должности. В современном мире инфраструктурные возможности привели к созданию более централизованной и управляемой системы, нежели ранее. В данном направлении наибольший интерес для науки и чиновников представляет «электронное правительство», призванное создать единую сеть информационной инфраструктуры. Однако, я осмелюсь предположить, что данное явление не способствует прорыву в области организации само по себе. Оно лишь улучшит существующую организационную концепцию с технической точки зрения. Этот факт необходимо доказать отдельно.

Объект исследования

Теория рациональной бюрократии, философия управления, современное законодательство в сфере организации государственного управления, Локальные акты коммерческих структур, направленные на организацию кадрового обеспечения.

Предмет исследования

Концепция бюрократии Макса Вебера и М. Крозье, ФЗ «О государственной гражданской службе»,

Задачи исследования

Провести анализ существующих подходов к организации кадрового обеспечения в государственных и коммерческих структурах. Проверить их на соответствие идеям рациональной бюрократии. Провести более детальный анализ соотношения компетентности и личных качеств при отборе кандидатов.

Степень разработки темы

Данной проблематикой занимается значительное количество специалистов в различных научных отраслях, таких как менеджмент, философия управления, социология и др. особенностью изучаемого явления является тот факт, что кадровое обеспечение неразрывно связано с самим процессом управления, к которому существует значительное кол-во подходов.

Методология исследования

Поскольку в данной работе изучается в первую очередь нормативное закрепление существующих в науке управленческих концепций, то вопросы философии управления будут рассмотрены только в описательном контексте, в то время как основное внимание будет сфокусировано на том, какие аспекты социологической теории нашли отражение в правовых актах. Так же не будет рассмотрен процесс реализации кадрового отбора, поскольку объектом изучения всё же остаётся материальная концепция, составляющая основу явления.

Однако, поскольку внимание исследователя привлекло соотношение оценки компетентности и личных качеств кандидатов на различные должности, то в заключительной главе так же будет приведена попытка проанализировать их детальное соотношение.

Общенаучные основы кадрового обеспечения

Философия управления и концепция рациональной бюрократии М. Вебера

Изначально следует определить место исследуемого явления и наук, его изучающих, среди прочего. Автор работы смеет предполагать, что исследуемое явление можно записать в виде последовательности понятий от общего к частному в следующем виде: Управление – Власть – Господство как содержание власти – Легальное господство как вид – Бюрократический тип легального господства – проявление данного типа в НПА. Соответственно, заключительное понятие и будет являться основным предметом исследования.

Как уже отмечалось во введении, данная глава носит, по большей части, описательный характер. Наиболее рационально дать общее описание философии управления, дабы у читателя могло сложиться полное представление о природе изучаемого явления. В.М. Розин в своей монографии выделяет 3 предметообразующие задачи философии управления, а именно: «Философ управления должен осуществлять критику сложившихся неудовлетворительных способов изучения управления.» [1]. Конституирование сущности управления – второй большой блок работы в рамках философии управления.

В свою очередь, здесь напрашивается несколько направлений исследования. Во-первых, сравнительный анализ концепций управления, прежде всего, с точки зрения подходов и основных способов мышления. Во-вторых, генетическое исследование основных типов управления, имевших место в истории культуры. В-третьих, выстраивание собственных концепций управления, схватывающих не только сущность управления, но и разные его типы. Третье направление работы – анализ более широкой реальности, обусловливающей разные типы управления, а также их эволюцию.

Он предполагает философско-методологическое рассмотрение таких тем, как язык, общество, личность, власть, социальные институты и ряда других, например, изучение мегатенденций современности, представлений о будущем, стратегий социального действия, форм социальной жизни, социальной эволюции, особенностей русской модели управления и ее эволюции [2].

Исследователь полагает, что сама гипотеза того, что современные основы государственной гражданской службы соответствуют концепции рациональной бюрократии вполне очевидна (и скорее всего уже давно доказана). В этом нам ещё предстоит, в очередной раз, убедиться в ходе исследования. И всё же само по себе описание концепции рациональной бюрократии, которая, лежит в основе современного законодательства по данному вопросу, необходимо, поскольку оно позволит в большей степени отразить специфику понимания автором исследуемого вопроса.

Итак, в основу всей теории М. Вебера идёт концепция социального действия, которая заключается в том, что: «дилемма «общество-человек» понимается с позиции индивидов, понимая последних как творческих, автономных и деятельных субъектов - агентов социального действия. Люди не являются «продуктами», или, более того, «жертвами» социального мира, но скорее думающими, чувствующими, действующими субъектами.

Придавая определенный смысл и значение как собственному поведению, так и поведению других, они тем самым творчески участвуют в создании мира вокруг себя. Однако внутренний мир сознательного агента сам по себе недоступен научному наблюдению: все, что мы знаем о нем объективно, - это то, что он - центр практик и действий. Изучение активных субъектов социального действия возможно только на основе субъективной информации относительно их опытов и действий.» [3].

Под понятием «идеальный тип» подразумевается абстрактное моделирование концепции, с минимальной опорой на её реализацию. В этом плане «идеальный тип» существует, на взгляд автора данной работы, в первую очередь, для приведения идеи к логическому соответствию в себе.

Управление у Вебера неразрывно с понятием «господство» как: «Вероятности, что некоторая группа людей повинуется некоему приказу.» [4]. При этом типы господства существуют различные (в т.ч. интересующий нас легальный тип). Критерием классификации в данном случае является мотив подчинения.

В работе «Хозяйство и общество» М. Вебера присутствует интересная формулировка: «Самым чистым типом рационально-легального типа господства является господство посредством штаба бюрократического управления.» [5]. Из этого важно подчерпнуть тот факт, что бюрократия суть организационный способ реализации рационально-легального типа господства, иначе говоря, своеобразный подвид господства. Природа бюрократической организации по большей части, отражена в особенности положения чиновников.

Сами чиновники:

1. Лично свободны и подчиняются только в пределах служебной обязанности.
2. Состоят в жесткой служебной иерархии.
3. Обладают чёткими компетенциями.
4. Служат по контракту т.е. на основе свободного выбора.
5. Не избираются, а назначаются.
6. Имеют постоянное денежное содержание.
7. Считают свою службу единственной и главной профессией.
8. Работают на основе полного отчуждения от средств управления.
9. подчиняются строгой служебной дисциплине и контролю.

При этом, даже условный «начальник» штаба бюрократического управления, который может получить должности иным путём, осуществляет деятельность в рамках строгой компетенции. При этом может возникнуть логичный вопрос: «А возможна ли высшая ступень иерархии, стоящая над бюрократическим аппаратом»? В принципе, такая структура возможна, но здесь стоит остановиться на том, что, во-первых, компетенция каждого отдельного чиновника не позволяет посредством такой структуры производить произвольные действия, а во-вторых, «Возможности непрофессионала ограничены.» [6].

То есть, при отсутствии должного профессионального знания, возможности управления подобной структурой легальными методами сильно ограничены. Однако, этот аргумент имеет и обратную сторону, поскольку снижаются в т.ч. и возможности контроля за действиями такой организации. Из этого важно сделать следующий вывод: Сама по себе бюрократическая структура может быть существенно изменена конкретными актами, регламентирующими процессуальную деятельность. Помимо прочего, автор работы посмеет сделать собственное предположение.

Возможность контроля за деятельностью бюрократической организации во многом зависит от двух факторов: полномочия на определение компетенции и полномочия на определение и изменение процесса её осуществления. Более подробно особенности данных факторов будут разобраны в следующем параграфе.

Возвращаясь к природе идеального типа рациональной бюрократии Вебера стоит так же отметить, что его структура является универсальным для «частнокапиталистических и благотворительных, и любых: преследующих идеальные и материальные цели организации и политических организаций» [7]. Этот факт очевиден, однако, именно он с точки зрения методологии позволяет нам провести сравнительный анализ между государственными и коммерческими структурами. Так же стоит отметить, что в социальном отношении бюрократическое господство означает:

1. Тенденцию сословного нивелирования в целях расширения круга рекрутируемых из числа профессионально-квалифицированных работников.
2. Тенденцию более продолжительного профессионального обучения.
3. Господство формальной безличности – управления без любви и энтузиазма, руководствуясь только долгом.

Как уже отмечалось в седьмом абзаце, возможности непрофессионала в области контроля за деятельностью бюрократической организации весьма ограничены. К. Маркс объясняет этот факт особенностью природы бюрократической иерархии: «Иерархия бюрократии есть иерархия знания.» [8]. Однако, сама опора на знание с целью укрепления бюрократии имеет негативные последствия, поскольку: «Знание посредством иерархии превращается из реального в бюрократическое, оно может функционировать в бюрократии только как частичное.»  [9], что в свою очередь помогает раскрыть сущность бюрократизма. Так как иерархия бюрократии и бюрократический авторитет строятся на частичном знании, то сам авторитет становится принципом её знания, а «обоготворение авторитета есть её образ мыслей»  [10]. Данное положение марксисткой теории можно, на мой взгляд, истолковать как одну из причин формирования бюрократизма.

Так же одной из наиболее важных причин возникновения бюрократизма является чрезмерное расширение сферы деятельности бюрократического аппарата. Говоря о современной Российской бюрократии, Воротников отмечает: «вероятнее всего здесь должна быть преувеличенная форма, то есть «пере-», но не в плане «совершенной и развитой», а как всеобъемлющая»  [11].

Подобное состояние бюрократического аппарата может привести к злоупотреблениям со стороны чиновников, что в свою очередь, формирует «нерациональную», бюрократизированную структуру. Так же подобную ситуацию можно охарактеризовать как: «безудержную экспансию государственных структур»  [12].

И всё же, говоря о знании, как о сути бюрократической иерархии, было бы неправильно остановиться исключительно на положениях Марксистской доктрины. Сам Макс Вебер так же отмечал, что бюрократическое управление означает господство через знание, более того, в этом он и наблюдал её: «специфическую рациональную основу.» [13]. Более того, Вебер уточняет, что господство достигается засчёт, так называемого, «профессионального знания», т.е. преимущественно теоретического знания, получаемого в области осуществляемой деятельности.

Данное знание, помимо прочего, усиливается засчёт «служебного знания», т.е. фактической осведомлённости, возникающей в ходе служебных взаимодействий или в результате знакомства с документами. Служебное знание сопоставимо с профессиональным как коммерческая тайна предприятия с техническими секретами. Таким образом можно сделать вполне очевидный на первый взгляд вывод: вне зависимости от предпочитаемой философской концепции, некоторые особенности явления бюрократии рассматриваются однозначно.

Бюрократия и бюрократизм. Возможности синтеза

Как можно заметить, упомянутая выше концепция в корне противоречит обыденным стереотипным представлениям о бюрократии, как о негативном явлении. Однако, этот факт ещё не означает того, что подобное представление должно считаться неверным. Данное разногласие во мнениях обусловлено тем, что в науке существует два подхода к пониманию бюрократии: социологический и политологический.

Первый основан на «идеальном типе» Вебера, и содержит такую существенную его черту, как признание универсальности данного способа организации управления, что, в свою очередь, определяет предмет данного подхода. Им является социология организаций [14]. Второй подход рассматривает бюрократию как особый тип государственного управления, определяя своим предметом изучения: «Узкий, привилегированный чиновничье-административный слой» [15]. Основополагающей концепцией данного подхода является марксистская.

В ней бюрократия выступает в качестве связующей силы между «корпорациями гражданского общества»  [16], получая возможность выдавать собственные частные интересы в качестве всеобщих. Воротников утверждает, что проблемой бюрократии по Марксу является высокая степень формализма в её взаимодействиях. Таким образом, формальные задачи бюрократии становятся содержанием её деятельности, что, бесспорно, приводит к конфликту с реальными целями учреждения бюрократической организации.

При таких обстоятельствах она вынуждена выдавать формальные цели за содержание, а содержание деятельности за нечто формальное. На практике это приводит к тому, что государственные задачи превращаются в канцелярские, а канцелярские, соответственно, в государственные. Данное явление можно записать в следующем виде: «Бюрократия есть круг, из которого никто не может выскочить»  [17].

Теперь, когда мы обозначили основные подходы к пониманию бюрократии, нам станет значительно легче трактовать понятия «бюрократия» и «бюрократизм». Однако, не следует относить явление бюрократии исключительно к предмету изучения социологии, а бюрократизма – к политологии, соответственно. Бюрократизм по отношению к «идеальному типу» М. Вебера есть, фактически, нерациональный тип бюрократии, не исключающий возможности его изучения в рамках социологии.

Таким образом данные явления можно трактовать неоднозначно, но А.А. Воротников под бюрократией понимает: «определённый социальный слой профессиональных управленцев», а под бюрократизмом: «присущее некоторым управленцам патологическое состояние, некая социальная болезнь»  [18]. Стоит отметить, что несмотря на сходство определения бюрократии, данного выше, и предметом политологического анализа бюрократии, подобный термин может быть применён и к социологической сфере, поскольку управление, в принципе, может осуществляться в любой среде.

Отдельного внимания заслуживает концепция Мишеля Крозье. В.И. Спиридонова в своей монографии считает её наиболее универсальной. М. Крозье выделял 3 трактовки понятия «бюрократия»: «Первая отождествляется с государственной бюрократией; вторая относится к Веберовской концепции «идеального типа»; третья способствует популярному её пониманию как распространения рутинных и тормозящих развитие процедур.»  [19]. Своим предметом изучения Крозье определяет именно последнюю. Главной особенностью его теории является тот факт, что именно негативные черты являются ключом к сохранению и укреплению бюрократической структуры: «Бюрократическая система организации – это такая, в которой дисфункции стали главным элементом равновесия»  [20].

Стоит отметить, что социолог уделяет основное внимание развитию французской бюрократической модели. Такой тип управления базируется на сочетании двух типов власти: официально-иерархического (схожего с Веберовской моделью) и так называемого параллельного. Судя по всему, под «типом власти» Крозье понимает совокупность организации и реализуемых полномочий властных структур, что представляется логичным, поскольку он является сторонником теории «социального действия». Спиридонова, раскрывая сущность первого типа власти отмечает, что она: «проявляется в склонности ее обладателей к регламентациям, к умножению правил, предписывающих поведение каждого человека в различных ситуациях» [21].

Параллельная власть: «развивается там, где поведение людей нельзя предвидеть, в так называемых областях неопределенности, на основе использования личной способности игроков контролировать источник неопределенности»  [22]. Таким образом, под «параллельной властью» можно фактически понимать возможность субъектов бюрократического аппарата осуществлять властные полномочия вне регламентированной зоны. Подобное явление невозможно отнести к положительной стороне феномена бюрократии, но именно за счет потребности организационно-иерархичной структуры в «массовом управлении» происходит постоянное наращивание её регламентов, тем самым усиливая бюрократическую структуру.

Параллельно, этот процесс помогает бюрократической системе адаптироваться к постоянно изменяющимся условиям социально-политической среды. Затруднительно предполагать, что проведение параллели между подходом Крозье и материалисткой концепцией возможно, поскольку, не смотря на внешнее сходство предмета исследования двух подходов, теория Крозье предполагает использование бюрократии во всех сферах общественной жизни, к тому же, внешнее сходство явления объясняется по разному: если в материалистском понимании негативные свойства бюрократии есть её характерные черты, то в подходе Крозье через явления «параллельной власти» и «областей неопределённости» раскрывается механизм, за счет которого происходит наращивание бюрократических возможностей.

Обобщая вышесказанное, можно заключить, что кардинальным отличием подхода Крозье от иных является обоснование негативных свойств бюрократии через социальные явления, сохраняя при этом изначальную сущность бюрократии, заложенную Вебером (в частности, стремление к «массовому управлению»). Крозье выделяет бюрократические «порочные круги», которые образуются в результате: «сочетания и взаимодействия четырех фундаментальных характеристик: безличности, централизации, стратификации и отношений параллельной власти.» [23] .

К слову, первые три характеристики были выделены в «идеальном типе» Вебера, что так же создаёт значительное сходство с т.з. понимания природы бюрократической организации. Сущность безличности по мнению автора концепции состоит в: «стремлении к полной ликвидации произвола и инициативы индивидов через ликвидацию “неопределенностей”.»  [24], следовательно, функцией начальства в такой системе будет являться только контроль за соблюдением правил и предписаний со стороны подчинённых, что, в свою очередь, приводит к потере «реальной власти над подчинёнными»  [25]. Вторая характеристика бюрократической модели – централизация власти по принятию решений — выражает тенденцию к удалению руководства от иерархического уровня, на котором решения и правила воплощаются в жизнь. Данная модель создается с целью защиты ответственные за принятие решений от влияний со стороны тех, на кого эти решения воздействуют.

Однако, Крозье не упоминает о том, что первоочередной целью создания подобной «дистанции» является отделение чиновников от средств управления, тем самым можно констатировать, что отсутствие влияния на вышестоящий аппарат является лишь следствием первостепенной задачи, но не стоит исключать предположение, что данная дистанция может быть в т.ч. средством защиты подчинённых от произвола начальствующих субъектов.

Третьим составным компонентом является стратификация, т.е. изоляция иерархических категорий друг от друга. Она вытекает из ликвидации возможности взаимного давления руководства на подчиненных и подчиненных на руководство, стоит отметить, что особенно тесно данная характеристика связана с централизацией руководства. Сущность же вышеупомянутого «порочного круга» заключается в том, что высокая степень бюрократизации увеличивает значение параллельной власти, а та, в свою очередь, укрепляет бюрократический аппарат.

Теперь давайте подробнее остановимся на возможностях синтеза социологического и политологического подхода, а именно, на модели концепции, предлагаемой автором работы. Как мы могли заметить из ранее сказанного, даже в рамках социологического подхода к бюрократии могут рассматриваться негативные её стороны. Собственно говоря, мне непонятно, почему политологический подход выделяет бюрократию только в разрезе гос. управления. Тем более, что дальнейший анализ правовых актов подтвердит мою позицию.

И всё же, сама суть политологического подхода, высказанная Марксом, может быть перенесена на почву социологического подхода. Особенностью моей идеи является тот факт, что я не собираюсь пытаться синтезировать данные подходы напрямую. Крозье сумел объяснить лишь природу наращивания бюрократической силы, однако кардинальным отличием его идеи от марксистской является сама цель данного наращивания и цель существования бюрократической структуры в целом. На мой взгляд, данная проблема может быть решена диалектическим методом.

Я подразумеваю под этим тот факт, что сама природа бюрократического способа организации не определяет возможности собственного применения, а лишь существенную её специфику. То есть, сама по себе организационная структура, вне зависимости от типа организации, может быть использована господствующим над ней субъектом в разных целях. Такими целями могут являться как попытка повысить качество управления, так и попытка обезопасить себя от нежелательного контроля снизу засчёт создания бюрократического «посредника», обеспечивающего сложную процедуру реализации контрольной деятельности. Цели могут преследоваться абсолютно разные, тот факт, что бюрократическая организация управления является наиболее эффективной с позитивной стороны, ещё не означает, что господствующий субъект заинтересован в подобной эффективности.

В данной ситуации наиболее важно признать тот факт, что те же самые цели могут быть реализованы иным путём(например, изданием отдельных правовых актов, затрудняющих осуществление той или иной деятельности), однако, использование на практике бюрократического способа их реализации обуславливается лишь эффективностью её как с положительной, так и с отрицательной стороны. К тому же этот аргумент усиливается засчёт того, что между господствующим субъектом и субъектом массового управления в любом случае должен быть организационный посредник, и в таком случае отсутствует необходимость создавать процедуры, отдельные от организационной структуры, их реализующей. К тому же такая организация позволяет создавать помимо нормативных, еще и локальные правовые акты, затрудняющие реализацию контроля снизу.

Наиболее сильное влияние на данный процесс оказывают ряд факторов:

• Сами цели, устанавливаемые господствующим субъектом.
• Момент установления этих целей (от этого зависит факт наличия или отсутствия на момент установления целей должной системы контроля).
• Возможность влияния как господствующего субъекта, так и бюрократической организации на установление компетенции и порядка её осуществления.
• Наличие и реализация контрольной деятельности.
• Сменяемость господствующего субъекта, либо главы бюрократической организации.

Последний фактор обусловлен тем, что ввиду изменчивости окружающей действительности, необходимость в преобразовании организационной структуры будет возникать в любом случае, и степень сменяемости указанных субъектов может сама по себе предотвратить чрезмерное злоупотребление указанной необходимостью.