3. Институт безгражданства в республике Беларусь

Под безгражданством (апатризмом, аполидизмом) по­нимается правовое положение лица, при котором оно не име­ет никакого гражданства.

Состояние апатризма возникает, например, в результате выхода из гражданства или его утраты, если лицо не приобре­ло гражданство другой страны. [16]

Безгражданство - это правовое состояние, которое характеризуется отсутствием у лица гражданства какого-либо государства. Следует различать абсолютное и относительное безгражданство. [11, п.1.3]

Абсолютное безгражданство - безгражданство с момента рождения. Относительное безгражданство - безгражданство, наступившее в результате утраты гражданства. Безгражданство представляет собой правовую аномалию. Государства ведут борьбу с ним, стремясь его ограничить. [11, п.1.3]

Правовое положение лиц без гражданства обусловливается Конституцией Республики Беларусь, Законом «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь», а также другими актами законодательства.[7, с. 202]

Как и правовой статус иностранца, статус лица без гражданства в основном обуславливается законодательством того государства, на территории которого оно находится, но с учетом требований, установленных нормами международного права.

Правовой статус лица без гражданства довольно часто приравнивают к статусу иностранца. Однако они не являются идентичными. В отличие от иностранца, который одновременно находится под юрисдикцией двух государств (это государство гражданства данного лица и государство местопребывания), лицо без гражданства постоянно находится исключительно под властью государства местопребывания.

Лица без гражданства в Республике Беларусь пользуются теми же правами и свободами и осуществляют те же обязанности, что и граждане Республики Беларусь, в случае если иное не предусмотрено Конституцией Республики Беларусь и Законом «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь», а также другими актами законодательства республики. Лимитирование прав и свобод лиц без гражданства могут устанавливаться только в случаях, если это необходимо для защиты прав и основных свобод граждан Республики Беларусь, обеспечения государственной безопасности, защиты общественного порядка и здоровья населения. [7, с.202-203]

Апатриды пользуются ограни­ченной правоспособностью, по сравнению с гражданами госу­дарства, на территории которого они пребывают. Апатриды не обла­дают многочисленными политическими правами (избирательным, пра­вом принимать участие в референдумах и др.), не могут занимать боль­шинство должностей, не пользуются правом на дипломатичес­кую защиту со стороны того или иного государства. [16]

Реализация лицами без гражданства в Республике Беларусь своих прав и свобод не должно причинять вреда, ущерба интересам Республики Беларусь, правам и законным интересам граждан Республики Беларусь и иных лиц.[7, с.203]

Лица без гражданства (апатриды) не должны быть бесправными. В принципе их правовое положение обуславливается внутренним законодательством страны, на территории которой они проживают. Все государства без исключения обязаны уважать, ценить основные права человека и согласно этому гарантировать для лиц без гражданства соответствующий режим. [11, п.1.3]

В Беларуси статус лиц без гражданства по существу приравнивается к статусу иностранцев, за исключением одного момента: иностранное дипломатическое представительство не имеет праве оказывать им защиту. Ровно так же, как и иностранцы, они не обладают воинской обязанностью и не обладают селективными правами, на апатридов распространяются те же профессиональные ограничения, что и на иностранцев.

Ни в одном международном договоре, затрагивающем лицо без гражданства, Беларусь не принимает участия, ограничиваясь внутренними мерами. Таким образом, в «Законе о гражданстве Беларуси» (ст. 13) устанавливается, что ребенок лиц без гражданства, родившийся на территории Республики Беларусь, является гражданином Республики Беларусь.

Существуют две многосторонние конвенции, посвященные лицам без гражданства: 1)Конвенция о статусе апатридов 1954 года и 2)Конвенция о сокращении безгражданства 1961 года. Целью Конвенции 1954 года является не устранение самого безгражданства, а установление на территории государств-участниц определенного режима для лиц без гражданства. Она защищает их личный статус, имущественные права, предусматривает свободу предпринимательства для лиц без гражданства, определенные льготы в сфере получения образования, трудоустройства и т. д. [11, п.1.3]

Необходимо отметить, что существую две группы, два критерия лиц без гражданства: постоянно проживающие и временно проживающие в Республике Беларусь. Между этими двумя критериями есть свои различия.[7, с.203]

Для начала следует сказать, что лица без гражданства считаются постоянно проживающими в Республике Беларусь, в случае если они обладают выданным органами внутренних дел разрешением на постоянное жительство в Республике Беларусь.[7, с.203]

Есть лишь два случая, когда выдается такое разрешение:

• Апатриды являются супругами, находятся в близком родстве с гражданами Республики Беларусь, постоянно проживающими в Республике Беларусь;
• Лица без гражданства заключили браки с иностранцами, постоянно проживающими в Республике Беларусь.

Безусловно, разрешение на постоянное жительство в Республике Беларусь может быть выдано лицам без гражданства и в других предусмотренных законодательством Республики Беларусь. К примеру, лица признаны беженцами. Данные субъекты имеют право, например, на воссоединение семьи, считаются работниками и специалистами, в которых нуждается Республика Беларусь и др.  [7, стр.203]

Лица без гражданства, находящиеся в Республике Беларусь по другим основаниям, являются временно проживающими в Республике Беларусь. Требование их пребывания формируются Советом Министров Республики Беларусь. Лица без гражданства, считающиеся временно проживающими в Республике Беларусь, обязаны выехать из Республики Беларусь вплоть до истечения определенного им срока.

Законодательством установлены основные права, свободы и обязанности лиц без гражданства.

В соответствии со ст.7 Закона Республики Беларусь «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства» в Республике Беларусь лицам без гражданства, находящимся на территории Республики Беларусь, в соответствии с Конституцией Республики Беларусь и законами Республики Беларусь гарантируются неприкосновенность личности и жилья, другие личные права и свободы.[7, с.204]

Лица без гражданства, постоянно или временно проживающие на территории Республики Беларусь, имеют право перемещаться по территории Беларуси и выбирать здесь же место жительства в соответствии с Правилами пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь, утвержденными Советом Министров Республики Беларусь.  [7, с.205]

Ограничения в перемещении и выборе места жительства допускаются только в установленном законодательством порядке.  [7, с.205]

Лица без гражданства, постоянно проживающие в Республике Беларусь, могут заниматься трудовой, хозяйственной или иной деятельностью, в случае если данная деятельность не запрещена законодательством Республики Беларусь либо занятий такого рода деятельностью не предусматривается обязательное условие, связанное с принадлежностью к гражданству Республики Беларусь.   [7,  с.205]

Лица без гражданства, находящиеся на территории Республики Беларусь, не исполняют всеобщей воинской обязанности.  [7, с.205]

Лица без гражданства могут въезжать в Республики Беларусь и выезжать из нее лишь по действительным паспортам или документам, их заменяющим, при наличии разрешения, выданного в установленном порядке. [7, с.205]

Закон предусматривает, что лицам без гражданства может быть отказано в выдаче визы для въезда или во въезде в Республику Беларусь. [7, с.205.]

С вопросом о том, можно ли считать лицо апатридом, государственные служащие могут сталкиваться в различных ситуациях, что говорит об весьма существенной, значительной роли, которую гражданство играет в повседневной жизни. К примеру, вопрос о гражданстве актуален, когда люди подают заявления на получение паспорта или другого весьма важного документа, удостоверяющего личность, стараются устроиться на работу в государственном секторе, нуждаются в получении медицинских услуг и пенсии, если им необходимо зарегистрировать своих детей в детских садах или школах, осуществить свои избирательные права, нести военную службу или получить доступ к государственным услугам. Помимо этого, вопрос о гражданстве и безгражданстве может возникнуть, когда право лица на пребывание в стране оспаривается в рамках осуществления процедур высылки из государства. [15, с.47]

Выявление не ограничивается сбором ключевых статистических сведений о численности лиц без гражданства. Более того, необходимо более подробное «отображение данных» о случаях безгражданства, в том числе обнаружение групп риска, их типичных характеристик (отличительных черт) и потребностей. Существует несколько способов для выявления случаев безгражданства, например, мероприятия по отображению данных, кампании по проверке гражданства и процедуры определения статуса лица без гражданства, которые являются действенными механизмами для того, чтобы государства выявляли своих граждан и бенефициаров Конвенции 1954 года. [15, с.47-48]

Работа по раскрытию апатридов и рисков возникновения безгражданства предполагает:

— исследование масштабов проблемы (цифры, территориальное распределение и т.д.);

— систематизацию групп населения, которых затронула проблема безгражданства (демографический состав, в том числе сведения с разбивкой по полу, возрасту и этнической принадлежности, с соответствующим соблюдением международных стандартов, затрагивающих безопасность и защиту персональных данных);

— установление причин безгражданства и препятствий для решения данной проблемы (пробелы в законодательстве, административная практика и т.д.);

— выявление актуальных проблем, затрагивающих обеспечение защиты;

— выявление всех заинтересованных сторон (лица, которых затронула проблема безгражданства, государственные органы, международные и неправительственные компании, представители гражданского общества и т.д.). [15, с.48]

В течение довольно продолжительного промежутка времени в международном сообществе существует представление того, что безгражданство является отрицательным феноменом. В связи с этим на международно-правовом уровне разработан и принят ряд правовых документов, имеющих целью его предотвращение и сокращение. К ним, в частности, относится: Конвенция о некоторых вопросах, касающихся коллизий между законами о гражданстве от 12 апреля 1930 г. [19], Конвенция о сокращении безгражданства от 30 августа 1961 г. [20], Европейская конвенция о гражданстве от 6 ноября 1997 г. и др.

Помимо этого, многие государства, в их числе Республика Беларусь, независимо от участия в соответствующих международных договорах, фиксируют в национальном законодательстве нормы, нацеленные на исключение либо уменьшение числа ситуаций, которые могут прослужить причиной или приводят к тому, что лицо станет или останется апатридом.

Вопросы, касающиеся предотвращения безгражданства, в той или иной степени рассматривались Ю. Р. Боярсом, Г. А. Василевичем, Т. Н. Михалевой, Е. С. Смирновой и др. Вместе с тем, на сегодняшний день ни одним из авторов не реализовал комплексного анализа применяемых Республикой Беларусь правовых механизмов, что нацелены на предотвращение и ликвидацию случаев безгражданства, с учетом интернационально-правового опыта. [9, с.1]

С точки зрения предотвращения безгражданства положения перечисленных правовых источников возможно разделить на две большие группы: положения, касающиеся приобретения гражданства Республики Беларусь, и положения, касающиеся его прекращения. При этом в Конституции содержатся и те и другие. Так, часть 4 статьи 10 Конституции предусматривает, что приобретение и утрата гражданства осуществляются в соответствии с законом. Часть 2 данной статьи Конституции гарантирует, что никто не может быть лишен гражданства Республики Беларусь или права изменить гражданство. [9, с.1]

В статье 3 Закона «О гражданстве Республики Беларусь» зафиксированы принципы гражданства Республики Беларусь, к которым отнесена и упомянутая конституционная гарантия. Наиболее значимыми с рассматриваемой точки зрения принципами также являются принцип, в соответствии с которым каждый обладает правом на гражданство, и принцип, согласно которому Республика Беларусь стремится к избежанию случаев безгражданства. [9, с.1]

Необходимо выделить, что указанные нормы Конституции и Закона о гражданстве не только в полной мере отражают, но и развивают положения статьи 15 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г.. Помимо этого, они соответствуют подпунктам a)—c) статьи 4 Европейской конвенции о гражданстве. Конкретизация конституционных гарантий и принципов гражданства Республики Беларусь осуществлена в последующих статьях Закона о гражданстве.

В международных договорах предусматриваются меры, на­правленные на ликвидацию негативных последствий безгражданства, а также касающиеся сокращения или устранения этого явления.

К таким договорам относятся следующие конвенции: Конвенция о стату­се апатридов 1954 г.,  Конвенция о сокращении безгражданства 1961 г., Ев­ропейская конвенция о гражданстве 1997 г.

Так, согласно п. 1 ст. 7 Конвенции о статусе апатридов 1954 г. (Республика Бе­ларусь не является участником данной Конвенции), страны-участницы обязуются предоставлять апатридам такие же права, которыми пользуются иностранные граждане, либо бо­лее благоприятный правовой статус. Если ссылаться на статьи 4, 16, 22, 24 указанного документа, то можно сделать вывод, что договаривающиеся государ­ства должны приравнивать апатридов, находящихся на их тер­ритории, к собственным гражданам в отношении пользования такими правами, как право на обращение в суд, право на соци­альное обеспечение, право на начальное образование, право на свободу исповедовать свою религию и предоставлять своим де­тям религиозное воспитание. [16]

Если говорить про Конвенцию 1961 г., то она предусматривает, что:

- любое Договаривающееся государство должно предоставлять свое гражданство любому рожденному на его территории лицу, которое иначе было бы апатридом (п. 1 ст. 1);

- найденыш, обнаруженный на территории договаривающе­гося государства, должен при отсутствии доказательств про­тивного считаться рожденным на этой территории от роди­телей, имеющих гражданство этого государства (ст. 2);

- отказ от гражданства договаривающегося государства не дол­жен вызывать утраты гражданства, кроме тех случаев, когда соответствующее лицо имеет или приобретает другое граж­данство (пп. а п. 1 ст. 7);

- никакое договаривающееся государство не должно лишать никакое лицо своего гражданства, если такое лишение сде­лало бы это лицо апатридом (п. 1 ст. 8). [16]

В 2006 году была открыта с целью подписания Конвенция СЕ об избежании безгражданства при правопреемстве государств. Данный документ, базирующийся на Европейской конвенции о граждан­стве 1997 г., включает более детальные правила, имеющие своей целью предотвратить либо свести к минимуму случаи без­гражданства, связанные с правопреемством государств.

Большинство государств, включая Республику Беларусь, отобразило положения указанных конвенций в собственном законода­тельстве, независимо от участия (неучастия) в них. [16]

Детальное исследование законодательства Республики Беларусь дает возможность сделать вывод о том, что оно содержит достаточно эффективные механизмы, нацеленные на предотвращение и ликвидацию случаев безгражданства, которые аналогичны механизмам, предусмотренным универсальными международными договорами и иными международно-правовыми актами в сфере гражданства.

Отдельные положения Закона Республики Беларусь о гражданстве не согласуются с предписаниями Конвенции о сокращении безгражданства и Европейской конвенции о гражданстве, однако решение вопроса о потребности внесения в данный Закон соответствующих изменений и (или) дополнений во многом зависит от того, выразит ли Республика Беларусь согласие на обязательность для нее этих конвенций. Вместе с тем, в целях предотвращения и ликвидации случаев безгражданства законодательство Республики Беларусь может быть усовершенствовано вне зависимости от ее участия в данных или иных международных договорах по вопросам гражданства.

Таким образом, в Законе о гражданстве могло бы быть предусмотрено положение, в соответствии с которым в целях решения вопросов гражданства к территории Республики Беларусь приравнивается территория судна, плавающего под флагом Республики Беларусь, или воздушного корабля, зарегистрированного в Республике Беларусь. В статье 19 Закона о гражданстве в качестве основания утраты гражданства Республики Беларусь ребенком, который не получил по рождению гражданства другого государства, считается возможным указать прекращение гражданства Республики Беларусь родителями (единственным родителем) данного ребенка, если ими (им) не выражено стремление сохранения за ребенком этого гражданства.

Важно помнить, что очевидные причины безгражданства часто являются правовые или технические сложности, зачастую ключевым фактором выступает дискриминация по половому, расовому, этническому, религиозному, языковому или иному признаку. На мой взгляд, присоединение к Конвенции 1961 года о сокращении безгражданства – это целесообразный первый шаг на пути к решению многих из этих проблем.

Основываясь на все вышеупомянутое в этой главе, можно сказать, что присоединение Республики Беларусь к международно-правовым актам, регулирующим вопросы гражданства и безгражданства, может в значительной степени способствовать эффективной имплементации положений международного права в национальное законодательство Республики Беларусь в этой сфере. Практически все страны нацелены на предотвращение безгражданства. Предотвращение безгражданства означает устранение вероятных причин возникновения безгражданства в будущем. Для этого необходимо проанализировать и изучить следующие вопросы: положения законодательства, регулирующие приобретение, утрату, лишение гражданства и отказ от него, а также применение этих положений на практике, процедуру установления гражданства и ликвидацию административных барьеров, мешающих получению свидетельств о рождении или удостоверяющих личность документов.