2. Государственный аппарат: понятие, структура, принципы формирования и функционирования

Важнейшей составляющей государственного механизма является государственный аппарат - совокупность государственных органов и должностных лиц - представителей государственной власти, которые на профессиональной основе осуществляют управленческие функции государства.

Признаки государственного аппарата:

• состоит из государственных органов и должностных лиц;
• в основу его формирования и функционирования положен принцип «профессионализма», в соответствии с которым сотрудники государственного аппарата осуществляют свои полномочия на профессиональной основе;
• создаются в целях осуществления управленческих функций государства;
• обладает монополией на государственное принуждение.

Должностные лица как представители государственной власти

Особое место в государственном аппарате занимают должностные лица - представители государственной власти - государственные чиновники, управомоченные самостоятельно выступать от имени государства, принимать волевые решения, обеспечивать реализацию этих решений при помощи государственных гарантий и санкций, в том числе при помощи механизма государственного принуждения.

Должностные лица - представители государственной власти  осуществляют государственную власть в форме судебного, административного усмотрения. Предполагается, что выработка и принятие властного решения по делу является результатом сознательного волевого поведения (усмотрения) должностного лица. Вместе с тем должностное лицо принимает решение на основании и в рамках, предусмотренных действующим законодательством. При этом, превышение должностным лицом своих полномочий рассматривается как произвол.

Должностные лица осуществляют государственную власть на профессиональной (возмездной) основе и не имеют права заниматься другими видами оплачиваемой деятельности (за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности). Выступая в качестве полномочных представителей государства, чиновники не должны использовать властные полномочия в эгоистических интересах личного или корпоративного характера.

Наряду с представителями государственной власти - профессиональными чиновниками, существует особая категория должностных лиц, которые, находясь на государственной службе, вместе с тем являются представителями государственной власти только в период реализации конкретных профессиональных функций (часовой на посту,  пограничник, охраняющий государственную границу, сотрудник ГИБДД осуществляющий контроль за безопасностью дорожного движения и т.д.). Особенностью в данном случае является выведение указанных лиц на время реализации ими государственно-властных полномочий за пределы служебной субординации. Выполняя эти функции, лицо является полномочным представителем государства и обязано подчиняться требованиям закона, даже в тех случаях, когда эти требования идут вразрез с приказами их непосредственных начальников (командиров).

Под принципами формирования и функционирования государственного аппарата понимают - наиболее важные, ключевые идеи и положения, лежащие в основе его построения и функционирования.

Говоря о принципах формирования и функционирования государственного аппарата, следует вести речь о них применительно ко всей системе органов государства. К таким принципам в юридической литературе относят:

1. принцип приоритета прав человека;
2. принцип законности и конституционности в организации и деятельности государственного аппарата;
3. принцип демократизма, который выражается, прежде всего, в широком участии граждан в формировании и организации деятельности государственных органов;
4. принцип профессионализма государственных служащих, включающий требование профессиональной этики;
5. принцип гласности, обеспечивающий информированности населения происходящих государственно-правовых процессах;
6. принцип иерархичности в построении и принцип субординации в деятельности государственного аппарата, выражающиеся в подчиненности и подотчетности нижестоящего органа вышестоящему;
7. принцип координации в деятельности государственных органов, выражающийся в их взаимодействии «по горизонтали»;
8. принцип сочетания коллегиальности и единоначалия;
9. принцип сочетания выборности и назначаемости при формировании государственного аппарата.

Вместе с тем, основополагающим принципов формирования и функционирования государственного аппарата является принцип единства и разделения государственной власти. Государственная власть в целом понимается как фактическая способность государства (в лице государственных органов и должностных лиц - представителей государственной власти) подчинять себе волю и поведение субъектов (индивидуальных, коллективных) в интересах всего государственно организованного сообщества, либо определенной его части.

Государственная власть в ее юридическом аспекте рассматривается  не только как социальное явление, но и как конституционно-правовой институт, представляющий собой систему конституционно-правовых норм, закрепляющих формы организации государственной власти, методы ее осуществления, определяющих структуру органов государства и отношения между ними).

Единство государственной власти предполагает, что независимо от того, каким органом осуществляется государственная власть, каково функциональное и иерархическое положение этого органа, власть осуществляется от имени всего народа страны (выступающего в качестве единственного источника государственной власти. Ст. 3 Конституции РФ и делегировавшего свои властные полномочия членам государственного аппарата). Кроме того, в основу представлений о единстве государственной власти положена концепция государственного суверенитета в соответствие с которой суверенитет государства сосредоточен в единой системе государственной власти (п. 3 ст. 5 Конституции) и в этом смысле является неделимым.

Разделение властей может рассматриваться в двух аспектах: как разделение управленческого труда и как распределение объема властных полномочий.

В первом случае имеет место разделение функциональных обязанностей, связанных с управленческой деятельностью (В основе теории разделения властей, как отмечает И.А. Полянский, лежит идея единства и целостности государственной власти, отсюда разделение властей строится не по иерархическому, а по функциональному принципу. И хотя данная теория предполагает наличие единого источника власти, каковым является народ, что на государственном уровне выражается в создании единого государственного механизма, тем не менее, определяющим в  этой теории выступает тезис о некоем рациональном соотношении властей (так называемый баланс властей), которое предусматривает не только их самостоятельность, но и взаимодействие и контроль).

Как правило, называют три направления управленческой деятельности:

• законодательную,
• исполнительную,
• судебную.

В подобном смысле разделение власти характерно для любого государства (в том числе и для тоталитарного).

Разделение объема властной компетенции предполагает распределение объема властных полномочий между одноуровневыми органами (ветвями власти), которые могут не только реализовать управленческие функции в рамках своей компетенции, но и контролировать деятельность друг друга, препятствуя тем самым узурпации власти, перерастанию власти  государства в деспотию.

Таким средством контроля и ограничения является  для ветвей власти «механизм сдержек и противовесов», впервые получивший свое теоретическое обоснование в работе французского мыслителя Ш. Монтескье «О духе законов». (Цель концепции разделения властей Ш. Монтескье – гарантировать безопасность граждан от произвола и злоупотреблений властью, обеспечить политическую свободу в государстве, сделать право подлинным регулятором отношений между обществом и государством. Монтескье, подобно Локку, видел в разделении властей «единственную гарантию правового строя в конституционном государстве».

Однако в отличие от Локка, который разделение властей трактовал как их сотрудничество и тесное взаимодействие на основе преобладания законодательной власти над исполнительной, Монтескье подчеркивал необходимость полного равновесия, независимости и даже обособления властей. Кроме того, согласно Монтескье, ни одна власть не должна была вторгаться в компетенцию другой, но каждая из них, защищая себя от возможного вторжения, считалась вправе контролировать и сдерживать другую власть, предотвращая превышение полномочий, злоупотребления и деспотизм.) Юридическое оформление этот механизм получил в Конституции США 1787 года (По мнению одного из основателей американской конституции Т. Джефферсона, чтобы «полномочия государственной власти были равным образом распределены между несколькими правительственными органами, чтобы ни один из них не смог выйти за пределы своих законных прерогатив, эти органы должны осуществлять эффективный контроль друг за другом и сдерживать попытки сосредоточить полноту государственной власти в одном лице»).

В России свое официальное закрепление механизм разделения властей получил в Конституции 1993 г. Ст. 10 Конституции содержит положение о том, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную». Система сдержек и противовесов используемая для обеспечения «баланса» ветвей власти в Российской Федерации представлена самостоятельными (административно не подчиненными друг другу) органами законодательной, исполнительной и судебной власти, а также институтом главы государства – Президентом.

Осуществляя взаимодействие в процессе осуществления функций государства, перечисленные структуры выполняют определяемые их компетенцией обязанности и одновременно оказывают сдерживающее воздействие в отношении друг друга. К примеру, собственно законотворчеством в России занимается высший орган законодательной власти страны - Федеральное Собрание Российской Федерации, однако, для того чтобы закон вступил в силу, его должен подписать Президент.

При этом последний может использовать свое «право на вето» и не подписать закон. Таким образом, Президент может выступать в качестве сдерживающей силы в отношении законодательной власти. Однако, у последней есть своего рода «противовес» - возможность преодоления президентского вето путем повторного голосования за закон и получения в его поддержку квалифицированного большинства не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и Государственной Думы. В случае если парламентарии получают необходимое число голосов в поддержку отклоненного закона, то вето считается преодоленным, закон подлежит подписанию Президентом и опубликованию (п. 3 ст. 107 Конституции РФ) и обнародованию.

Следует подчеркнуть, что разделение государственной власти осуществляется не только по горизонтали, но и по вертикали (в ст. 11 Конституции закрепляется принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов).

Принцип единства и разделения государственной власти обуславливает необходимость оптимального сочетания тенденций централизации и децентрализации возникающих в процессе формирования и функционирования государственного аппарата. Суть первой сводится к сосредоточению властных полномочий у высокоорганизованной команды профессиональных управленцев осуществляющих от имени государства монопольную деятельность в сфере правотворчества, правосудия, применения мер государственного принуждения. Децентрализация государственной власти в свою очередь предполагает ограничение властных полномочий административно-бюрократических структур рамками нормативных предписаний, определяющих пределы властной компетенции государственных органов и выступающих в качестве действенных средств взаимного контроля, взаимных сдержек и противовесов.