Формы систематизации законодательства
Формы систематизации НПА используемые в настоящее время:
- Кодификация;
- Инкорпорация;
- Консолидация;
- Учет.
Отметим, что систематизационная работа по упорядочению законодательства становится актуальной именно в современный период развития Российского государства, когда процесс первоначального накопления законодательного массива практически завершен.
Под кодификацией понимали основную форму систематизации законодательства, в результате которой, наряду с внешней обработкой действующего законодательства, создается новый, сводный акт, заменяющий прежнее регулирование и приводящий его в единую систему.
Кодификация - процесс сведения к единству законодательных актов путём переработки, отделения действующих норм права от недействующих, создания логически цельной и внутренне согласованной правовой системы – сводного (систематизированного) акта, построенного на единых принципах (чаще всего в виде кодекса)[6].
В процессе кодификации в проекте создаваемого акта включаются действующие нормы, не утратившие своего значения, и вновь созданные нормы, которые вносят качественные изменения в регулирование определенной области общественных отношений[7]. Назовем признаки кодификации:
- Кодификационной деятельностью занимаются только компетентные правотворческие органы на основании Конституционных или других законных полномочий;
- В результате кодификации создается новый НПА, включающий нормы, существенно отличающиеся от ранее действовавших;
- Кодификационный акт является сводным актом, так как в нем сводятся воедино нормы, находившиеся ранее в различных актах, но регулировавшие одну и ту же область общественных отношений;
- Кодификационный акт является основным среди актов, которые действуют в определенной сфере общественной жизни;
- НПА, созданные в результате кодификации, рассчитаны на длительное регулирование общественных отношений. Они учитывают возможные изменения в общественной жизни и способны регулировать более совершенные общественные отношения, которые могут возникнуть в будущем.
Назовем виды кодификаций:
1. По своему содержанию и наименованию
- Конституция РФ, конституции и уставы субъектов РФ. В отличие от ряда зарубежных стран (Швеция, Канада, Финляндия и др.), где в конституции между собой законы не связаны, в России законы между собой взаимодействуют, поэтому Конституция считается кодифицированной и представлена в виде единого акта, обладающего высшей юридической силой и регулирующего наиболее важные общественные отношения между личностью, обществом и государством.
- Основы законодательства — форма кодификации, характерная для федеративных государств. Будучи актом федерального законодательства, основы осуществляют общее регулирование по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72). Проведение кодификации в форме основ, как правило, предполагает последующее создание относительно самостоятельной системы нормативно-правовых актов разного уровня (федерального и регионального), так как в основах обычно не содержится детального регулирования тех или иных общественных отношений, а устанавливаются главные, наиболее важные положения, составляющие принципы правового регулирования определенной сферы.
- Наиболее распространенный вид кодификационного акта — это кодекс. Кодекс представляет собой крупный сводный акт, который либо полностью поглощает все нормы соответствующей отрасли (Уголовный кодекс), либо содержит основную по объему, самую важную часть таких норм. Наряду с нормами - принципами и нормами-дефинициями в кодексах формулируются также нормы непосредственного регулирования, конкретные варианты поведения, которые составляют основное их содержание.
- Законы сводного характера. Наряду с отраслевыми или комплексными кодексами значение кодифицированных актов имеют также сводные законы, объединяющие, как правило, более узкую группу правовых норм, но с четко определенным предметом регулирования. Такие кодифицированные законы характерны, прежде всего, для различных подотраслей и институтов права. В этом случае кодификационный акт может приниматься в форме закона без дополнительного наименования. Отнесение того или иного закона к разряду кодификационных определяется в зависимости от его содержания, объема и сферы регулирования им общественных отношений, направленности на объединение действующих норм.
- Сводные подзаконные акты. Наряду с законодательными кодифицированными актами широкое распространение имеют и сводные акты подзаконного нормативного регулирования — положения, уставы, правила.
2. В зависимости от степени охвата нормативного массива, подлежащего кодификации:
- Всеобщая кодификация, предполагающая создание согласованной системы кодифицированных актов страны по типу «Кодекса кодексов». Однако для РФ — это задача, рассчитанная на длительную перспективу;
- Комплексная кодификация, предполагающая систематизацию массивов законодательства межотраслевого характера по широким основаниям: сфера государственной деятельности, отрасль хозяйства или социально-культурного строительства. Например, Воздушный кодекс и др.;
- Отраслевая кодификация, охватывающая ту или иную отрасль законодательства;
- Институциональная кодификация, предполагающая принятие актов, регулирующих тот или иной правовой институт (Налоговый и т. д.).
Результат кодификации – новый сводный акт, который имеет различные правовые формы.
Френсис Бэкон – английский ученый, родоначальник о юридической технике, который впервые завел речь об инкорпорации как способе систематизации.
Инкорпорация представляет собой вид систематизации нормативных актов, не носящий правотворческого характера и состоящий в объединение их по определённому основанию в единые сборники. Приемы и принципы обобщения могут носить различный характер: хронологический, алфавитный, системно-предметны и т.д.
По мнению П.И. Люблинского, между инкорпорацией и кодификацией нет четкого различия; кодификация есть лишь усовершенствованный вид инкорпорации и отличается только по методу.
На сегодняшний день сложилась твёрдое мнение, что инкорпорация представляет самостоятельную форму систематизации законодательства, с присущими ей особенностями. В зависимости от состояния и характера законодательного материала, инкорпорация либо полностью обеспечивает приведение в порядок той или иной части законодательства, либо является необходимыми этапом для последующей кодификации соответствующей части законодательства.
Инкорпорация - это такая форма систематизации, когда нормативные акты определенного уровня объединяются полностью либо частично в издаваемые для широкого пользования сборники или собрания в определенном порядке. Инкорпорация представляет собой, в принципе, постоянную деятельность государственных и иных органов с целью поддерживать законодательство в действующем состоянии, обеспечивать его доступность и обозримость, снабжать самый широкий круг субъектов достоверной информацией о законах и иных нормативных актах в их действующей редакции. По словам Д.А. Керимова, инкорпорация - "это средство "уплотнения" законодательства"[8], так как позволяет не учитывать официально отменённые документы, исключая повторение нормативных актов.
Основной признак инкорпорации - сохранение неизменного содержания нормативного материала, что заметно отличает её от кодификации и консолидации.
Инкорпорация считается предпосылкой для кодификации. Главная особенность инкорпорации заключается в том, что в нормативное содержание помещаемых в сборники актов какие-либо изменения обычно не вносятся, значит по существу оно не изменяется. Свойство инкорпорации – сохранение неизменным содержания нормативного регулирования, именно это свойство отличает её от кодификации.
Инкорпорация делится на отдельные виды:
1. В зависимости от юридической силы издаваемых сборников и собраний законодательства, по субъекту, производящему систематизацию, выделяют следующие виды: официальная и неофициальная:
- Официальная инкорпорация — это упорядочение правовых норм путем издания компетентными органами сборников действующих НПА. Издаваемые этим органом сборники законодательства имеют официальный характер. Они не являются источниками права, однако на них можно ссылаться в процессе правотворчества и применения права. Например: Собрание законодательства Российской Федерации.)
- Неофициальная инкорпорация — это внешняя обработка законодательства, которая проводится организациями или отдельными гражданами (учебными заведениями, ведомствами, учеными и практиками) без специальных на то полномочий правотворческих органов. Не имеют официальную форму опубликования, поэтому на них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права.
2. От характера расположения материала инкорпорационные сборники можно разделить на хронологические и тематические.
- Хронологическая инкорпорация — это такая форма систематизации, при которой упорядочение НПА производится по времени их опубликования и вступления в законную силу (например «Собрание актов Президента и Правительства РФ»). При хронологической инкорпорации каждый НПА имеет порядковый номер, его наименование, год, месяц, день издания, номер статьи (по датам издания нормативных актов).
- Систематическая инкорпорация представляет собой упорядочение действующих НПА по предметному признаку, то есть по отраслям права, их институтам, сферам государственной деятельности (по видам и сферам — финансы, оборона страны, образование, уголовная ответственность, общественные организации и др.). В систематических сборниках в начале каждого раздела помещаются акты более высокой юридической силы.
3. В зависимости от объема охватываемого нормативного материала различают полную и частичную инкорпорацию
- Полная инкорпорация – трудоемкий вид, который предполагает включение в собрание всего законодательства страны. Так же, полная инкорпорация может осуществляться на уровне субъектов РФ.
- Частичная инкорпорация – вид издания сборников нормативных актов: по сфере государственной деятельности, определенной отрасли законодательства.
Таким образом, инкорпорация в современных условиях является одним из действенных средств совершенствования российского законодательства. Теоретическая разработка вопросов инкорпорация актуальна на сегодня ещё и потому, что их решение, безусловно, сказывается на повышении уровня правоприменительной деятельности, на укрепления законности и правопорядка , а так же, способствует эффективности правотворчества. При этом важен и тот факт, что происходит ликвидация пробелов и противоречий в праве.
Знаменитый Свод законов Юстиниана – пример издания собрания законодательства, как основной источник древнеримского права, представляющий собой форму инкорпорации норм, действовавших в тот период в Риме[9]. А так же примером являются: Законы Хаммурапи, Варварские Правды, Свод законов Российской Империи, Свод законов СССР.
В каждой развитой правовой системе имеется много нормативных правовых актов, имеющих один предмет регулирования. Из-за многочисленности нормативно-правовые акты содержат противоречия и несогласованности, поэтому их либо ликвидируют, либо укрепляют. Один из путей преодоления такой множественности — консолидация законодательства.
Природа консолидации по-разному определялась учеными и не имела четко обозначенных ориентиров. По мнению Ушакова А.А., консолидация является самостоятельным видом систематизации законодательства. Большинство ученых рассматривают консолидацию как один из приемов или форм инкорпорации, состоящий в укрупнении, объединении нескольких однородных актов в один в целях и всестороннего регулирования соответствующих отношений.
Но как бы её ни расстраивали, консолидация представляет собой своеобразный приём упорядочения законодательства. Главная особенность этого приема состоит в том, что при консолидации не меняется содержание правого регулирования общественных отношений. Все нормативные установления ранее принятых актов объединяются в новом акте без изменений. В лучшем случае проводится их редакционная правка: устраняются противоречия, повторы, длинноты; объединяются в один пункт тождественные по содержанию нормативные предписания и др.
Консолидация - укрепление, вид систематизации нормативных правовых актов, который заключается в устранении их множественности путём создания крупных однородных блоков в структуре законодательства. Консолидация — это своеобразный вид правообразования, особенность которого заключается в том, что новый укрупнённый акт не меняет содержание правового регулирования, не вносит изменений и новелл в действующее законодательство.
В процессе подготовки консолидированного акта все нормы прежних актов располагаются в определённой логической последовательности, разрабатывается общая структура будущего акта. Осуществляется определённая редакционная правка, чисто внешняя обработка предписаний с тем расчётом, чтобы все они излагались единым стилем, использовалась унифицированная терминология. Устраняются противоречия, повторения, неоправданные длинноты, исправляется устаревшая терминология, нормы близкого содержания объединяются в одну статью.
В последнее время в России граница между кодификацией и консолидацией еще более стала размываться. Порой законодатель называет закон кодексом, но на поверку это чисто консолидированный акт. В качестве примера можно привести Водный кодекс РФ, где множество актов по вопросам водопользования механически расставлено по следующей схеме: собственность на водные объекты, управление в области их использования и охраны, использование водных объектов и разрешение споров. Тот факт, что в нем выделена глава, содержащая общие положения, дела не меняет. Конечно, нельзя делать из этого трагедию. Просто это лишний раз заставляет пересмотреть возможности кодификации[10].
Технико-юридические правила консолидации:
- консолидации могут подлежать не только нормативные акты, но и акты толкования (в частности, постановления судов высших инстанций), а также правоприменительные акты (обзоры судебной практики);
- консолидация осуществляется в отношении быстро меняющихся сфер общественной жизни: там, где жизнь требует незамедлительного совершенствования норм права, их уточнения, изменения, отмены. Например: сфера образования, информационные технологии.
- придание акту целостности требует также использования следующих правотворческих правил:
- логических (устранение устаревших положений, противоречий, дублирования, неоправданных длиннот; объединение близких по содержанию норм в одну статью, пункт и т. п.);
- языковых (проверка текста в целях целью унификации терминологии, стиля и др.);
- консолидированный акт приобретает собственные реквизиты, соответственно прежние акты утрачивают не только свои реквизиты, но и юридическую силу;
Таким образом, специфика нынешней консолидации российского законодательства заключается прежде всего в том, что она должна быть ориентирована на ограниченное сочетание упорядочения законодательства путём объединения, укрупнения правого материала с его обновлением. По своей содержательной характеристике новое законодательство должно соответствовать смыслу осуществляемых в стране реформ. Поэтому и в работе по упорядочению законодательства во главу ставится идея существенной модернизации нормативно-правовых актов.
Как разновидность систематизации, учет нормативно-правовых актов представляет собой деятельность по их сбору, хранению и поддержанию в контрольном состоянии. Учет нормативных правовых актов не изменяет содержания правовых норм, он предусматривает только внешнюю обработку нормативного материала без какой-либо корректировки правового регулирования общественных отношений.
Учет законодательства нужен для квалифицированного применения правовых норм в практической деятельности исполнительных органов, в работе фирм, предприятий. Так же полный учет законодательства играет важную роль в деятельности судебных и прокурорских органов[11].
Учет — разновидность систематизации законодательства и иных нормативно-правовых актов, представляет собой деятельность по сбору, хранению и поддержанию в контрольном состоянии, а также по созданию поисковой системы, обеспечивающей нахождение необходимой правовой информации в массиве актов, взятых на учет[12]. Учет необходим:
- для квалифицированной подготовки проектов законодательных и иных правовых актов;
- для составления разного рода сборников законодательства и сводных кодификационных актов, перечней актов, подлежащих изменению или признанию утратившим силу;
- для осуществления справочно-информационной работы (выдача справок по законодательству, составление разного рода тематических обзоров), подготовки заключений по проектам нормативных актов;
- для эффективного правового просвещения, деятельности учебных и научных юридических учреждений.
Принципы организации учета законодательства:
- Полнота информационного массива, обеспечивающая фиксацию и выдачу всего объема справочной информации, отсутствие пробелов и упущений в информационном массиве;
- Использование достоверной информации от официальных источников («Собрание законодательства РФ», «Российская газета», «Парламентская газета», «Бюллетень международных договоров»).
- Удобство пользования, необходимое для оперативного и качественного поиска нужных сведений о праве.
Используются следующие виды учета законодательства:
- Карточный учет;
- Журнальный учет;
- Автоматизированный учет;
- Ведение контрольных текстов нормативных актов.