Глава 2. Значение административного надзора в построении эффективного государственного управления

2.1. Основные задачи и функции административного надзора

Вопрос о задачах и функциях административного надзора имеет крайне малоизученный характер. В задачах и функциях воплощается содержательная составляющая административного надзора, позволяющая дать полноценную характеристику и отграничить его от других смежных административно-правовых явлений.

По нашему мнению, функции административного надзора – это основные направления применения административно-надзорных средств правового регулирования и правового воздействия, которые имеют назначение выполнения целевых установок, поставленных государством. С учетом целостной юридической природы административного надзора как формы публичного управления, его задачами будут являться соответствующие проблемные ситуации, а в большинстве случаев - административно-правовые споры между публичными образованиями и невластными субъектами публичного управления, которые могут быть разрешены лишь с помощью правовых средств воздействия, используемых административным надзором, обусловленных едиными целями административно-надзорной деятельности.

Административный надзор и его многофункциональный характер распространяется на различные сферы государственного управления и не ограничивается лишь правопорядком и безопасностью.

Следовательно, задачи и функции административного надзора должны иметь более расширенный и четко выраженный характер.

Таким образом, задачи административного надзора являются:

1) защита конституционных прав и свобод граждан, а также законных интересов юридических лиц;

2) обеспечение законности и дисциплины в деятельности организаций граждан;

3) поддержание общественного порядка или правопорядка, в том числе общественной безопасности и общественного благоустройства;

4) обеспечение различных видов национальной безопасности (промышленной, экологической, пожарной и т.д.);

5) поддержание экономических интересов участников свободного рынка, исключение недобросовестной конкуренции и монополии;

6) защита различных форм собственности, прав на имущественные и неимущественные блага физических и юридических лиц;

7) выявление и пресечение противоправных действий граждан и организаций;

8) привлечение виновных лиц к ответственности[10].

Исходя из указанных задач административного надзора, можно выделить четыре основных функции административного надзора: правозащитную, правоохранительную, организационно-правовую и противодействия коррупции[11].

1. Правозащитная функция административного надзора.

Важнейшим направлением по выполнению задач административного надзора является защита конституционных прав и свобод граждан, а также законных интересов юридических лиц, то есть выполнение правозащитной функции.

Относя административный надзор к числу основных административно-правовых форм защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

Основной задачей контрольно-надзорных органов, указывает она, является обеспечение безопасности личности от негативных техногенных и природных факторов, от распространения некачественной или фальсифицированной продукции, от окончания недобросовестных финансовых и иных услуг и т.п.

При этом необходимо отличать правозащитную функцию административного надзора от можно сказать смежной правоохранительной функции.

Защита прав и свобод - это сложный двуединый процесс, с одной стороны, направленный на защиту интересное конкретного человека, а с другой - гарантирующий соблюдение интересов общества и государства. Необходимость в защите прав и свобод наступает тогда, когда налицо: неисполнение юридической обязанности или свободы; злоупотребление правом, препятствующее осуществлению прав или свобод; спор о наличии самого права или свободы[12]. Деятельность, направленная на устранение препятствий в осуществлении прав и свобод, на борьбу с неисполнением обязанностей и злоупотреблением правом, в свою очередь, составляет содержание юридических средств защиты прав и свобод человека и гражданина в правовом государстве[13].

В содержательном плане под защитой права следует понимать комплекс установленных законом мероприятий, направленных на блокирование, предупреждение, устранение посягательств, покушения на субъективное право, установление и компенсацию последствий от них. В юридическом смысле средства защиты представляют собой общеправовые средства, которые в силу своей природы и содержания выполняют роль блокираторов, устранителей неблагоприятных последствий от покушений на разрушение, вредоносную трансформацию самого права[14].

В теоретическом правовом смысле средства правовой защиты носят активный характер, так как именно в силу своего определения и назначения они должны способствовать устранению покушения на право и устранить его. К средствам защиты следует относить, прежде всего, определённые действия, деяния, направленные на устранения угрозы праву, на устранение посягательства на право и негативных последствий от него; на восстановление права; на признание права; устранение препятствий осуществлению права; на приведение права к его конкретному осуществлению.

Собственно таковым - средствами защиты - действия становятся лишь постольку, поскольку они способны реально, во-первых, устранить угрозу нарушения права или воспрепятствовать осуществлению другой угрозы; во-вторых, действенно обеспечить осуществление подвергаемого нарушению права в условиях покушения, посягательства на него; в-третьих, устранить, ликвидировать неблагоприятные последствия от нарушения права либо по возможности возместить их вредоносное действие[15].

Таким образом, правозащитная функция административного надзора заключается в деятельности государственных органов исполнительной власти и их должностных лиц (субъектами административного надзора) по применению специальных административно-правовых средств, направленных на непосредственную защиту прав и свобод человека и гражданина, законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, обеспечение законности в деятельности физических и юридических лиц. реализации правозащитной функции.

Основанием для выявление нарушений административного надзора становится конституционных прав и свобод, законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, равно обращение граждан и юридических лиц с заявлениями и жалобами в административно-надзорные органы о нарушениях их прав, свобод и законных интересов. Целью правозащитной функции административного надзора является восстановление нарушенного порядка определенной управленческой сфере, устранение препятствий в реализации правового статуса, а также в наказании виновных лиц в надлежащих случаях[16].

Примерами реализации правозащитной функции могут быть осуществление административного надзора в сфере потребительского рынка, в сфере образования и здравоохранения, в сфере экологии, энергопользования и энергопотребления, атомной энергии и т.д.

2. Правоохранительная функция административного надзора.

С. С. Алексеев отмечает: "Государство есть не просто и не только власть, основанная на аппарате принуждения. Оно становится целостной организацией власти, которая обеспечивает организованность в стране на основе экономических и духовных факторов и реализует главное, что дает людям цивилизация, - народовластие, экономическую свободу автономной личности. Вот почему в государстве развертывается весь комплекс его институтов, раскрывается его потенциал как явления цивилизации и культуры, что и позволяет говорить о нем, как о развитом политическом образовании»[17].

Реализация законодательной воли государства тесно связана с методами обеспечения исполнения правовых норм. Если люди отказываются повиноваться принятым решениям, они не будут реализованы. Государство для этого использует ряд методов, направленных на формирование у граждан, ответственных лиц и коллективных субъектов права потребности, желания и необходимости совершать предусмотренными нормами права действия[18].

Для этого у государства существуют необходимые правовые инструменты и механизмы, с помощью которых обеспечивается постоянное наблюдение (надсмотр, мониторинг) за гражданами и организациями с целью достижения надлежащего и законного их поведения.

Таким образом, особый вид государственно-управленческой деятельности - правоохранительная деятельность, - имеет целевое социальное предназначение в воздействии на общественные отношения для обеспечения соответствия их содержания тем, которые зафиксированы с помощью права. Правоохранительная деятельность является материальным способом соблюдения права, она направлена на охрану самого права.

На этом уровне правоохранительная деятельность может рассматриваться с различных позиций. С государственно-правовых позиций правоохранительная деятельность может рассматриваться, во-первых, как юридическая форма реализации функционирования государства, например экономической, правоохранительной, во-вторых, как специфический способ осуществления государственной властно-законодательной, судебной, исполнительной. В рамках отраслевых юридических наук, например административно-правовой науки, правоохранительная деятельность может быть рассмотрена как одна из форм правоприменения, используемая органами исполнительной власти, государственного управления.

При исследовании организационно-правовых форм функционирования органов государственной власти правоохранительная деятельность рассматривается как системообразующий признак выделения правоохранительных органов.

В такой постановке вопроса правоохранительная деятельность может рассматриваться и как общая материальная юридическая гарантия реализации публичных и частных интересов в сфере обеспечения правопорядка, и как проблемное поле их столкновения, существование которого обусловлено сложностью и противоречивостью механизмов реализации этой деятельности в силу ведомственного целеполагания и отраслевой компетенции.

Применительно административно-надзорной деятельности, правоохранительная функция имеет также специфический характер. Он заключается в том, что правоохрана используется для устранения различных видов опасностей, угрожающих жизненно-важным объектам и сферам; выражается в активном наблюдении (мониторинге) за соблюдением специальных норм и правил, а также за выполнением ранее выданных разрешений, предписаний и условий лицензий.

Следовательно, в отличие от правозащитной функции, функция правоохраны состоит в ее превентивном характере, поскольку на всех ее стадиях существует возможность нарушения этого права. От эффективности охраны основных прав и свобод человека и гражданина зависит полнота их реализации.

Таким образом, правоохранительная функция административного надзора заключается в том, что органы государственной исполнительной власти и их должностные лица, наделенные соответствующей надзорной компетенцией, непрерывно осуществляют контроль за соблюдением норм действующего законодательства Российской Федерации. При этом предметом такого мониторинга могут быть как специальные нормы, установленные в определенной сфере государственного управления, так и технические нормы и правила, закрепленные в специальных правовых актах - технических регламентах[19].

3. Организационно-правовая функция административного надзора.

Наряду с правозащитными правоприменительными функциями административного надзора можно выделить такую важную функцию, как организационно - правовая.

Административный надзор-это средство (метод) обеспечения стабильности функционирования всей системы государственного управления с точки зрения ее соответствия требованиям законности и государственной дисциплины.

Это в значительной мере соотносится с так называемым "улучшением качества администрирования", которое Д. Галлиганом называется в качестве основной цели надзора. С его точки зрения, надзор может улучшить качество администрирования несколькими способами. Во-первых, он может заставить государственную власть действовать в целях выполнения задач, определенных ее полномочиями, и в пределах установленных ограничений. Во-вторых, надзор может заставить власти действовать честно и открыто, что, в свою очередь, будет способствовать принятию более правильных решений.

В-третьих, настаивая на обосновании государственной власти, надзорные органы могут тщательно изучить эти основания, и это опять-таки поможет обеспечить выполнение органами своих задач. И в случае, если затрагиваются интересы отдельных лиц, высокое качество администрирования предполагает справедливое отношение к этим лицам. Механизмы надзора могут помочь обеспечить справедливый подход.

С этих позиций, субъекты административного надзора могут стабилизировать систему государственного управления, выявить очаги противоправного поведения, устранить существующие правовые и организационные проблемы государственного управления[20]. Это обусловлено уникальными полномочиями по проверке практически всех субъектов государственно-управленческой деятельности, включая государственные органы и должностные лица различных уровней государственной власти, государственные предприятия, учреждения и организации.

В этой части административный надзор имеет более широкий характер, чем государственный контроль, так как сфера его охвата обеспечивается условиями законности и безопасности, как приоритетов деятельности государства. В таких случаях полномочия субъектов административного надзора не могут исчерпываться даже вопросами подчиненности. К примеру, органы пожнадзора могут приостановить деятельность органов должностных лиц, нарушающих правила пожарной безопасности; начальник ГИБДД вправе осуществлять надзор за всеми участниками дорожного движения, в том числе и своими подчиненными, которые нарушают правила дорожного движения.

Другим важным направлением административного надзора является «участие в определении правового режима поднадзорных объектов». В одних случаях центры надзорных структур сами утверждают специальные правила (налоговые, санитарные и т.п.), в других - готовят проекты соответствующих актов (федеральных законов, указов Президента РФ, правительственных и ведомственных актов).

Следует отметить, что участие разработке общих правоустанавливающих актов управления - это такая форма деятельности органов административного надзора, которая содержит ряд особенностей, лежащих в основе надзорной деятельности, от любой другой, осуществляемой рамках государственного управления. Процессу исполнительно- распорядительной деятельности всегда присуще правотворчество. Это объясняется необходимостью более оперативного регулирования динамических управленческих отношений.

Законы и иные законодательные акты не всегда могут обеспечить быстрое реагирование на изменяющиеся общественные отношения и охватывать все стороны общественной и государственной жизни. Кроме того, органы исполнительной власти и входящие в их систему субъекты различных видов управленческой деятельности (субъекты надзора) не только обладают статикой, но и являются постоянно оперативно действующей частью государственного аппарата. На них возложена задача регулирования соответствующих общественных отношений путем подготовки и издания нормативных актов.

Особенностью органов административного надзора как субъектов специальной деятельности является их ограниченное правотворчество. В сложившейся практике правового регулирования в сферах административного надзора его субъектам отводится основном роль подготавливающей инстанции.

Важно отметить, что в системе административного надзора поднадзорные объекты и их правовые режимы отличны друг от друга. Регулирование групп общественных отношений не только по сферам надзора, но и внутри них различно, носит определенно специфический характер.

Несмотря на то, что надзор в каждой из сфер в системе государственного управления существенным образом отличен, как различны и поднадзорные объекты, все же можно говорить и присущих данной деятельности общих формах правотворчества.

Для органов административного надзора характерно лишь участие в разработке нормативных актов, издаваемых либо органами законодательной, либо исполнительной власти. Вклад органов надзора в правовое регулирование соответствующих общественных отношений достаточно заметен. Являясь главными субъектами правоприменительной деятельности в закрепленных за ними сферах общественных отношений, органы административного надзора аккумулируют весь опыт их правового регулирования, поэтому именно они располагают информацией как о положительных факторах правового регулирования, так и о его проблемах.

Именно они выступают наиболее компетентными звеньями государственного аппарата по определенному кругу вопросов, в частности по проблемам правового регулирования отдельных социальных процессов (групп общественных отношений), происходящих в жизни общества и государства.

Прогнозирование и планирование подготовки нормативных правовых актов общегосударственного значения по установлению правовых режимов поднадзорных объектов, определение статуса органов надзора, ответственности за конкретные правонарушения нельзя представить без участия субъектов надзорной деятельности. Именно они должны вносить предложения в соответствующие властные инстанции по изменению действующих или принятию новых нормативно-правовых актов. Разработка концепции акта и подготовка его проекта исполняются непосредственно органами надзора или с их активным участием.

Кроме того, субъекты административного надзора активно осуществляют пропаганду специальных знаний (правил дорожного движения, пожарной безопасности и др.), координацию и методическое руководство деятельностью поднадзорных объектов, учетно- соответствующей аналитическую работу.

Таким образом, организационно-правовая функции административного надзора заключается в регулировании как внутренних, так и внешних процессов государственного управления в сфере контрольной деятельности государства, выражающаяся в улучшении администрирования субъектов государственного управления, в ограниченном участие в правотворчестве по определению правового режима поднадзорных объектов и профилактической деятельности по предупреждению нарушений законности.