Глава 3. Проблемы функционирования и ответственности правительства Российской Федерации
Последние поправки в Конституцию РФ, произошедшие в 2020 г., значительно повлияли на функционирование и ответственность Правительства. Уважая позицию российского Президента, поддерживая конституционную реформу, которая затронула правовой статус Правительства РФ, тем не менее, следует указать на отдельные проблемы, отраженные на современном этапе в российском научном сообществе. В качестве наиболее актуальных признают проблему реальной независимости исполнительной власти, ряд других, касающихся вопросов деятельности Правительства РФ.
Несмотря на усиление позиций Государственной Думы в утверждении Правительства, актуальным остается вопрос об ответственности Правительства перед Федеральным Собранием, а также контроль его деятельности со стороны парламента. В Российской Федерации приняты Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле»[32]. Созданы правовые основы для осуществления бюджетного контроля. Однако практика, по мнению ученых, указывает на неполноту их использования в системе взаимодействия двух ветвей власти.
При рассмотрении современного состояния ответственности Правительства РФ перед парламентом можно выделить следующие недостатки ее правового регулирования: а) дефицит понятных и точных процедур привлечения Правительства к ответственности; б) отсутствие сроков и оснований ее наступления; в) нечеткость порядка вынесения ему вотума недоверия.
В Законе «О парламентском контроле» наряду с целями и принципами в ст. 5 закрепляются формы контроля, одними из которых (помимо конституционных) являются: заслушивание на заседаниях палат Федерального Собрания РФ информации членов Правительства ответов на вопросы членов парламента в рамках «правительственного часа», а также заслушивание информации указанных должностных лиц на заседаниях комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ; приглашение членов Правительства и иных должностных лиц на заседания комитетов и комиссий палат парламента, парламентские запросы, депутатские запросы к должностным лицам федеральных органов исполнительной власти; парламентские расследования; парламентский контроль в сфере бюджетных правоотношений.
Заслушивание ответов членов Правительства РФ (п. 8 ст.13 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации») о результатах их деятельности представляет довольно важную форму ответственности его перед парламентом, однако при ее выполнении какого-либо обязательного срока в законодательстве не устанавливается. В случае неудовлетворительной оценки ответов со стороны парламента у него нет никаких реальных рычагов воздействия на данных должностных лиц. Фактически получается, что ответы членов Правительства РФ носят информационную составляющую, и применение в позитивном или негативном аспекте ответственности к ним невозможно.
С другой стороны, например, члены Совета Федерации не могут воздействовать на членов Правительства РФ в ходе заслушивания ответов, ведь у них, в отличие от депутатов Госдумы, нет права вынесения вотума недоверия. Содержащаяся в п. 8 ст.13 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и в п. 16 ст. 5 Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле» такая форма контроля, как приглашение членов Правительства на заседания комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ, цель приглашения, а также цели и задачи при проведении этой формы контроля не определяет. Кроме того, не прописан законодательно и механизм «приглашения» членов Правительства РФ. Необходимо «детализировать норму Закона о парламентском контроле и в отношении «иных должностных лиц», закрепив перечень лиц»[33], отнесенных к таковым.
В рамках совершенствования процедуры парламентских расследований можно рекомендовать внесение следующих изменений и дополнений в Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»: а) расширить перечень оснований проведения парламентских расследований (увеличив функции палат Федерального Собрания в самостоятельности в выборе предмета проведения); б) регламентировать сроки их проведения, допустив продление; в) установить основания возобновления процедуры парламентского расследования; г) обеспечить прозрачность и гласность проводимых расследований представленных кандидатур членов Правительства РФ. Уголовная ответственность членов Правительства регламентируется ч. 2 и 3 ст. 287 Уголовного кодекса РФ[34].
Одним из проблемных моментов является и назначение на должность Председателя Правительства РФ, зампредов и федеральных министров. Отсутствие закрепленного Конституцией РФ срока возможного роспуска Государственной Думы после троекратного отклонения предложенных кандидатов на соответствующие должности, обращает ее в «подвешенное состояние, где главными манипуляторами становятся Президент РФ и Правительство РФ»[35]. Ведь Президент РФ может и не распускать Госдуму. Проблемно и обращение в Конституционный Суд РФ, это может быть невыгодно Президенту РФ (неопределенность ситуации дает ему возможность воспользоваться правом роспуска Думы в любой момент времени, сославшись на трехкратное отклонение кандидатур). Правительство РФ в данном вопросе не имеет права обращаться в Конституционный Суд РФ.
Проблематичными являются и вопросы, касающиеся отставки Правительства. Понятия «сложение полномочий» и «отставка» не равнозначны. Первое применимо при сложении полномочий со стороны Правительства РФ перед вновь избранным Президентом (ст. 116 Конституции РФ), в остальных случаях прекращение исполнения полномочий Правительством является досрочным и называется отставкой, которая всегда связана с ответственностью. Президент РФ принимает решение об отставке Правительства без участия Государственной Думы, которая утверждает назначение, исходя из этого, было бы логично, если бы ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» предусматривал полномочие Думы об участии в процедуре отставки.
Реализацией ответственности Правительства РФ в полном юридическом проявлении являются доверие Госдумы (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ) и ее недоверие (ч. 3 ст. 117 Основного закона). Вотум недоверия, по мнению многих ученых, выглядит «самым мощным политическим инструментом влияния Государственной Думы на Правительство РФ»[36].
Разрешает данную конфликтную ситуацию Президент РФ. Однако, основания вотума недоверия не установлены ни Регламентом, ни каким либо другим актом законодательства. Единственным нормативно закрепленным основанием постановки вопроса о доверии Правительству РФ со стороны Государственной Думы является ст. 202 Бюджетного кодекса РФ[37]: если бюджет будет отклонен, Госдума может вернуть законопроект Правительству на доработку; поставить вопрос о доверии ему. (Отказ в принятии бюджета в России был только один раз – в июне 1907 г.). Разрешению проблем за ненадлежащее исполнение бюджетных и других обязанностей в финансовой сфере может способствовать принятие Единой концепции государственного финансового контроля, проект которой готовится еще с 2000 г.
Вопрос о доверии со стороны законодательной власти исполнительной всегда ставит Председатель Правительства РФ. Возникает вопрос: почему именно не все Правительство РФ? Ведь это коллегиальный орган. Разрешение этой нестыковки, по мнению ученых, может быть преодолено путем изменения в ст. 35 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» инициатора вопроса о доверии – не Председателем Правительства РФ, а всем Правительством.
В настоящее время возникают определенные сложности во взаимодействии органов исполнительной и власти и российского парламента. Некоторым примером может служить прерывание выступления бывшего министра экономического развития М. Орешкина в ходе парламентского часа в Госдуме 6 марта 2019 г., показавшее лишь «вершину айсберга»[38]. Ведомственная разобщенность обосновывается самостоятельностью ветвей власти. Усилению взаимодействия Правительства России и Федерального Собрания могут способствовать, еще не получившие своего правового закрепления, формы: встречи «большой четверки», организация круглых столов (используемые в условиях политического кризиса, вызванного постановкой вопроса о парламентском вотуме недоверия Правительству России в октябре 1997 г.)
Ликвидации указанных недостатков может способствовать принятие Федерального закона «О парламентской ответственности Правительства Российской Федерации». Порядок ответственности Правительства перед Федеральным Собранием РФ необходимо закрепить и в Регламенте Правительства РФ.
Основными причинами, препятствующими полноценной ответственности Правительства РФ перед Федеральным Собранием являются: пробелы в процедуре ее реализации; механизме отставки Правительства; в порядке выражения вотума недоверия; отсутствии четких формулировок в определении сроков и фиксации оснований наступления ответственности данного органа исполнительной власти. Конституция России, отталкиваясь от сильной президентской власти, смещает акценты в вопросах ответственности и функционирования Правительства РФ в сторону главы государства. Выход из сложившейся ситуации видится в развитии консультативных процедур, построении системы контроля, закрепленной не в регламентах, а в законе.
В связи со значительными полномочиями Президента РФ в отношении российского Правительства (порядок формирования, отставки), в научном сообществе на протяжении длительного времени подвергается сомнению сам факт высшего положения данного органа государства в системе национальной исполнительной власти. Изложенное – основание для многочисленных дискуссий по данному вопросу[39]. Так, например, А. С. Сарсембаев, И.А. Стародубцева считают, что право Президента председательствовать на заседаниях «нарушает самостоятельность Правительства как исполнительного органа власти, вносит дисбаланс в конституционную систему «сдержек и противовесов», «делая его зависимым и во всем подконтрольного главе государства»[40].
Этого мнения придерживаются Авакьян С. А., утверждая, что федеральное Правительство является как по Конституции, так и в реальности Правительством Президента РФ; и Шаблинский И. Б., считающий, что Правительство по Конституции РФ выступает фактически командой Президента[41]. А. С. Сарсембаев предлагает внести в ст. 35 ФКЗ «О Правительстве РФ» положения, указывающие на возможность применения практики согласительной комиссии, сформированной главой государства и нижней палатой для нахождения компромиссного варианта кандидатуры.
А в целях предоставления возможности парламенту влиять на организацию системы исполнительной власти предлагают изменить положения ч. 3 ст. 27 ФКЗ, в виде внесения Председателем Правительства предложений по организации структуры федеральных органов исполнительной власти в профильный комитет Госдумы для утверждения структуры федеральных органов исполнительной власти в форме федерального закона, а не нормативного акта главы государства. Ученый вообще предлагает исключить из пункта «б» статьи 83 Конституции РФ норму, дающую право Президенту председательствовать на заседаниях Правительства для обеспечения невмешательства главы государства во внутреннюю деятельность кабинета[42].
В научном сообществе поднимаются другие актуальные вопросы. Так, О. Г. Румянцев, приветствуя наделение нижней палаты парламента полномочиями утверждать кандидатуры членов Правительства, помимо силовых ведомств и МИДа (п. а, ч. 1, ст. 103 Конституции РФ), отмечает единоличное решение Президента отставки Председателя Правительства, без каких-либо согласований с Думой, несмотря на ее полномочие утверждать данную кандидауру на должность по представлению Президента РФ. «В сложившейся ситуации фактический вес расширения конституционных полномочий фактически нивелируется»[43].
Также, по мнению ученого, в результате реформирования государственной системы России в 2020 г. «не хватило руководству страны политической воли приподнять на достойный конституционный уровень следующие положения о парламентском контроле, предлагаемые на различных этапах обсуждения поправок в Конституцию РФ»[44]: внесение запросов российскому Правительству от депутатских групп с обязанностью предоставить ответ по существу для обсуждения в палате с принятием обязующих решений; вызов министров на доклад и вынесение вотума недоверия либо постановления о порицании.
Отмечая оправданность, достаточность и необходимость изменений, О. Г. Румянцев подчеркивает, что остаются «прежние вызовы, к которым на современном этапе добавлены различные новые риски (социальные и пр.). Каким образом российское общество и государство будут управлять ими, продемонстрирует фактическая практика реализации принятых решений»[45].
С учетом изложенного, можно сформулировать следующие выводы: в юридической литературе, научных статьях выделяются проблемы самостоятельности функционирования Правительства РФ, как высшего органа исполнительной власти и проблемы отсутствия в законодательстве четких норм, определяющих условия наступления его ответственности в виде вотума недоверия или отставки. Возможные причины для отставки Правительства РФ по инициативе Президента РФ, условия выражения недоверия кабинету министров и наступление обязательных правовых последствий этого должны получить свое нормативное закрепление.
В заключение необходимо отметить, что, несмотря на отдельные критические замечания в отношении конституционной реформы 2020 г., автор поддерживает позицию Президента РФ о внесении изменений в Основной закон РФ, в т. ч. относительного правового статуса Правительства РФ. Следует признать: Президент РФ оказывает влияние на формирование и деятельность Правительства РФ, на его отставку, однако, глава государства над Правительством РФ осуществляет в большей степени координирующую роль, реализуя роль руководящую в определенных (необходимых) случаях.
Российское Правительство, возглавляющее исполнительную власть в стране, несмотря на значительные полномочия главы государства, в пределах своих компетенций самостоятельно вправе принимать комплекс важных государственных решений, издавать правовые акты, не требующие согласия или разрешения главы государства, самостоятельно взаимодействовать с другими ветвями власти. Именно российское Правительство обеспечивает проведение в государстве единой социально направленной политики государства в ведущих сферах жизни российского общества и отдельных граждан (наука, здравоохранение, правопорядок, защиты семьи, семейных ценностей и пр.).