1.2. Состав, порядок формирования и отставка Правительства РФ

Внутренняя организация Правительства РФ характеризуется его составом и структурой. В соответствии с ч. 2 ст. 110 Конституции РФ и ч. 1 ст. 4 Феде­рального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правитель­стве Российской Федерации» данный федеральный орган исполнительной вла­сти «состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, замести­телей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных ми­нистров»[13]. В силу ч. 2 и 3 ст. 4 вышеуказанного закона, заместители Председа­теля Правительства РФ и федеральные министры обладают правом на замеще­ние других должностей в государственном аппарате России и субъектов РФ, если это регламентировано на законодательном уровне.

Члены Правительства не вправе быть сенаторами в Совете Федерации, депутатами Государственной Думы, а также, являться таковыми, в представительных го­сорганах власти российских субъектов. В введенной ч.4 ст.110 Конституции РФ указаны требования к кандидатуре на долж­ность члена Правительства РФ, главные из которых: гражданин Российской Федерации, достигший 30 лет (в отсутствии гражданства, вида на жительство другой страны, иного подтверждения на право постоянного проживания в ино­странном государстве), которому запрещено открывать (иметь) счета, хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках  за пределами территории России.  Ограничения и запреты, связанные с замещением должно­сти члена Правительства РФ, требования, предъяв­ляемые к нему, детализированы в ст.6 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Если состав Правительства с обновлением законодательства в 2020 году не изменился, то его структура подверглась изменениям. На разных этапах в состав Правительства Российской Федерации входили несколько заместителей и из них один или два были первыми. В соответствии с изменениями, внесен­ными 9 ноября 2020 года в Указ Президента РФ от 21.01.2020 г. № 21 «О струк­туре федеральных органов исполнительной власти»[14], Председатель Правитель­ства РФ теперь имеет 10 заместителей (ранее было 9; в действующем Прави­тельстве их тоже 9), в том числе одного Первого заместителя, Заместителя Председателя Правительства РФ – полномочного представителя Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе и Заместителя – Руководителя Аппа­рата Правительства РФ. Как видно два Заместителя Председателя Правитель­ства РФ совмещают две должности, не являющимися должностями министров.  Ранее практиковалось совмещение должностей заместителя Председателя Пра­вительства РФ и министра, например Министр финансов занимал должность Первого заместителя Председателя российского Правительства.

Согласно п. б.1 ст.83 Конституции РФ Президент утвер­ждает по предложению Председателя Правительства РФ «структуру федераль­ных органов исполнительной власти, вносит в неё изменения»[15], определяя в ней органы, руководство деятельностью которых осуществляет он, и органы, деятельностью которых руководит Правительство РФ (в предшествующей редакции Конституции РФ такого не было), оказывая, таким образом, влияние на особенности формирования внутренней структуры Правительства. В состав Правительства РФ в настоящее время вхо­дит 21 федеральный министр, в том числе, и от министерств «силового блока», деятельностью которых руководит Президент.

В Правительстве РФ необходимо выделить две структуры. Первая свя­зана с составом должностей, подчиненностью и распределением обязанностей (схема структуры федеральной исполнительной власти РФ, в т.ч. Правитель­ства РФ, по состоянию на 19.11.2020 г. представлена в приложении 1). Вторая структура характеризуется наличием внутри Правительства РФ различных ор­ганов. В нее, как и ранее, входят: Президиум Правительства РФ, Аппарат Пра­вительства РФ, комиссии, комитеты и советы.

В соответствии с ч.1 ст.32 ФКЗ «О Прави­тельстве Российской Федерации»[16] для решения оперативных вопросов Прави­тельство РФ по предложению Председателя может образовать Президиум Правительства РФ. Постановлением Правительства РФ от 27.03.2020г. № 347 «Об образовании Президиума Правительства Российской Федерации»[17] образован Президиум в составе Председателя Правительства, его первого заместителя, 8 заместителей и 10 федеральных министров.

В соответствии с ч.1 ст.33 вышеуказанного Закона для обеспечения дея­тельности Правительства РФ и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти принятых им решений, образован Аппарат Правитель­ства РФ. Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 утвер­ждено Положение об Аппарате Правительства Российской Федерации[18], в соот­ветствии с п. 2 которого его может возглавлять заместитель Председателя Пра­вительства РФ (как сейчас) или федеральный министр. Структура Аппарата Правительства включает в себя руководство и подразделения – департаменты, управления Правительства, секретариаты Председателя Правительства. В со­ставе департаментов и управлений создаются отделы.  При Правительстве РФ созданы координационные и совещательные орга­ны в виде советов, комиссий, подкомиссий, коллегий, штабов, рабочих групп и т.д. Порядок их образования и предназначения регламентированы положениями раздела V «Регламента Правительства Российской Федерации», утвержденного Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260[19].

Со­веты образуются для предварительного рассмотрения вопросов, выработки предложений, межведомственного и рекомендательного ха­рактера, остальные органы – для согласованных действий исполнительных орга­нов при решении определенных задач, проведения конкретных мероприятий. Они могут быть постоянно действующими или временными. Например, 29 января 2020 года при Правительстве РФ создан «оперативный штаб по преду­преждению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции на тер­ритории РФ» под председательством заместителя Председателя Правительства РФ, Голиковой Т. А., курирующей Министерство здравоохранения РФ, дейст­вующий до сегодняшнего дня. Решения координационных органов обязательны для всех представленных в них центральных органов исполнительной власти.

Порядок формирования Правительства РФ с обновлением законодательства претерпел ряд изменений. Деятельность каждого вновь избранного Президента Российской Федерации начинается с принятия отставки прежнего и формирования нового Правительства (ст.116 Конституции РФ). Согласно ч.1 ст. 111 новой редакции Основного закона и п.1 ст.7 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»  Президент имеет право назначать и освобождать Председателя Правительства РФ, утвержденного Государственной Думой по его представлению (ранее только назначал Председателя Правительства с ее согласия). Представление по кандидатуре Председателя Правительства РФ вносится Президентом в следующие сроки и в следующих случаях:

а) не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента РФ; после отставки Правительства РФ; б) в течение недели со дня: отклонения Государственной Думой предложенной ранее Президентом РФ кандидатуры на пост Председателя Правительства; освобождения от должности Председателя Правительства Президентом РФ; отставки Председателя Правительства. В случае трехкратного отклонения Госдумой представленных им кандидатур Президент может самостоятельно назначить на пост Председателя Правительства РФ (ч.7. ст.7 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации») или вправе распустить Госдуму и назначить новые выборы (ч.4 ст.111 Конституции РФ) (ранее такого права не было, а имелась процедурная обязанность).

Кандидатуры заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (кроме министров «силового блока», назначение на должность которых осуществляется Президентом РФ после консультаций с Советом Федерации (п. д.1 ст. 83 Основного закона)), согласно ст. 9 и 10 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[20] и ч. 2 ст. 112 Конституции РФ, выдвигаются им и утверждаются Госдумой (ранее по его предложению назначались на должности Президентом РФ) в течение недельного срока со дня представления их на утверждение. Президент не вправе отказать в назначении их на должность после утверждения Государственной Думой, однако может позже отстранить любого из них. В случае трехкратного отклонения Госдумой кандидатур заместителей Председателя Правительства РФ или федеральных министров – Президент России вправе назначить их числа кандидатур, представленных ему Председателем Правительства без утверждения парламентом.

Перед вновь избранным Президентом РФ Правительство слагает свои полномочия, оформляя распоряжение в день его вступления в должность. Случаи и порядок отставки Правительства РФ установлены ст. 117 Конституции РФ и ст. 34, 35 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Существующие механизмы отставки Правительства или отдельных его членов:  инициатива Правительства РФ (решение или принимается, или отклоняется Президентом); инициатива Президента РФ; выражение Государственной Думой недоверия (вотум недоверия) Правительству РФ (Президент вправе объявить об отставке Правительства, либо не согласиться с решением Госдумы; при повторном в течение 3-х месяцев выражении недоверия–или объявляет об отставке Правительства, или распускает Думу и назначает новые выборы); постановка Председателем Правительства перед Государственной Думой вопроса о доверии Правительству (рассматривается парламентом в течение 7 дней, при  отказе в доверии Президент в течение недели может принять решение об отставке Правительства или о роспуске Госдумы и назначении выборов; при повторе ситуации в течение 3-х месяцев–уже обязан принять или то, или другое решение). Президент РФ вправе освободить от должности любого члена Правительства; Председатель Правительства РФ, его Заместители, федеральные министры могут подать в отставку, принимаемую (отклоняемую) Президентом; глава государства может отправить в отставку Председателя без роспуска Правительства.

Среди перечисленных оснований использовались: выборы Президента РФ (досрочные, 26 марта 2000г., отставка Б. Н. Ельцина), отставка Президентом РФ Председателя Правительства (В. Черномырдин, С. Кириенко в 19998г.; Е. Примаков, И. Степашин в 1999г.; М. Касьянов в 2004г.); по инициативе Правительства (12 сентября 2007г., правительство М. Фрадкова). Дума выражала недоверие Правительству (27 октября 1994г. не набралось достаточно голосов; 21 июня 1995г. большинство депутатов высказались «за», но Президент РФ заявил о своем доверии Правительству), но юридических последствий не произошло.

С учетом изложенного, можно сформулировать следующие выводы: составу Правительства РФ, его структуре присущи постоянные изменения, цель которых – оптимизация и повышение эффективности деятельности Правительства; Председатель, его заместители и федеральные министры (кроме министров «силового блока») назначаются Президентом РФ после их утверждения Государственной Думой; глава государства утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти по предложению Председателя Правительства; Президент осуществляет общее руководство Правительством РФ, принимает решение о его отставке; новые поправки дают Президенту возможность отправить в отставку Председателя Правительства без роспуска Правительства.