Актуальность темы курсовой работы связана, прежде всего, с прошедшей в 2020 году конституционной реформой и последующими изменениями российского законодательства, результатом которых явилось законодательное закрепление кардинальных изменений в отношении Правительства Российской Федерации.
В результате изменений, внесенных в Конституцию РФ из восьми статей гл.6, закрепляющих основные положения о Правительстве РФ, претерпели существенные изменения 7 из них.
Неизменной по содержанию осталась только ст.116, касающаяся сложения полномочий Правительства РФ перед вновь избранным Президентом Российской Федерации. Изменения в Основном законе РФ способствовали принятию в 2020 году новых актов федерального законодательств[1][2], имеющих особое значение для современной России: существующий более 20 лет Федеральный конституционный закон от 17.12.1997г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» утратил силу в связи с принятием нового Федерального конституционного закона от 06.11.2020 г. № 4-ФКЗ.
Актуальность темы курсовой работы обусловлена также необходимостью изучения роли Правительства РФ, как ведущего органа исполнительной власти Российской Федерации, в условиях социально-экономических потрясений, связанных с распространением новой коронавирусной инфекции COVID-19, в связи с наличием у данного органа государственной власти широких полномочий, высочайшего административного ресурса и эффективных механизмов, способных при должном их применении минимизировать последствия данных глобальных потрясений и их влияние на жизнь и благополучие граждан России.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы правового статуса, порядка формирования, компетенции Правительства РФ стали темой для исследований различных российских ученых. Отдельные аспекты формирования Правительства РФ получили анализ в трудах видных отечественных ученых государствоведов: С.А. Авакьяна, М. В. Баглая, О.Е. Кутафина, посвященных характеристике статуса и деятельности Правительства РФ, его взаимоотношениям с Президентом и парламентом России. Серьезное внимание исследованию проблем функционирования органов исполнительной власти уделено в трудах А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Ю.С. Старилова, которые не только предлагают меры по дальнейшему ее совершенствованию, но и раскрывают недостатки, указывая на необходимость выработки конструктивных предложений. Многие вопросы данной темы, затрагиваются в учебных пособиях А. В. Зубача, С. В. Кузякина, С. Ф. Мазурина, Л. Л. Попова, Б. В. Россинского.
Изучению деятельности Правительства РФ посвящены статьи в различных современных журналах. В работах Румянцева О. Г., Смотрицкой И. И. рассматриваются изменения в функционировании Правительства РФ в результате конституционной реформы. Роли Президента РФ и Председателя Правительства, месте Правительства РФ в системе органов власти посвящены статьи А. М. Будаева, А. С. Буткевича, Н. А. Кочуры, В. В. Невинского. Проблемам ответственности, отставки Правительства уделено внимание В. В. Безбородиной, П. В. Сущенко, С. А. Фридинского, А. В. Щуковского. Деятельность Правительства РФ в период пандемии, антикризисные мероприятия, цифровизация правительства рассматриваются в работах Е. И. Андреевой, Л. Ю. Грудцыной, А. С. Давиденко И. М. Игнатковой, Е. А. Лысенко, С. А. Никифоровой, М. Ю. Павлютенковой, Р. Р. Яруллина.
Различные аспекты функционирования Правительства РФ являются предметом рассмотрения в диссертационных работах Р. А. Демакова, К. В. Чепрасоваа, А. В. Чепуса. Труды перечисленных авторов составляют теоретическую основу работы. Исследования ученых были основаны на редакциях федерального законодательства, регламентирующих правовой статус Правительства РФ, утративших силу. В связи с незначительным сроком, прошедшим со времени внесения изменений, некоторые утверждения в их трудах стали неактуальными. Последние изменения законодательства требуют новых доктринальных изысканий, поэтому на современном этапе в России степень научной разработанности темы работы недостаточна, что определяет необходимость проведения системного анализа административно-правового статуса Правительства РФ
Объект курсовой работы – общественные отношения, возникающие в процессе деятельности Правительства РФ. Предметом работы является правовое регулирование его административно-правового статуса.
Цель курсовой работы – изучение административно-правового статуса Правительства Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд задач:
- изучить особенности административно-правового статуса Правительства;
- исследовать состав, порядок формирования и отставки данного органа исполнительной власти, охарактеризовать его полномочия;
- выявить специфику организации деятельности Правительства РФ;
- определить роль актов Правительства Российской Федерации;
- выявить основные проблемы функционирования Правительства РФ и предложить возможные пути их разрешения;
- изучить проблемы ответственности как Правительства РФ в целом, так и отдельных её членов, а также причины и условия её наступления.
Для решения задач использовались методы: анализа, сравнения, обобщения, формально-юридический и др. Законодательную основу работы составили Конституция РФ, Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», другие источники национального права. Структура работы включает в себя: введение, четыре главы, заключение, список использованной литературы.
Глава 1. Правительство РФ как высший орган исполнительной государственной власти
1.1. Правовой статус Правительства Российской Федерации
Устройство исполнительной ветви власти России во многом обусловлено ее историческими традициями, особенностями политической культуры и развития правовой сферы. Для определения исторического периода первого появления в России такого государственного органа, как Правительство, необходимо определить его понятие и признаки. Юридический словарь определяет Правительство как «высший коллегиальный исполнительный орган государства»[3].
Из данного определения следует, что указанному органу присущи следующие особенности: имеет государственную природу; по отношению к иным государственным органам занимает высшую, или одну из высших ступеней; занимается исполнением требований действующего законодательства; состоит из группы уполномоченных лиц, принимающих решения большинством голосов в сочетании с персональной ответственностью за их исполнение, за определенную порученную сферу деятельности. Таким образом, исследуя историю развития государства и права России, можно прийти к выводу, что впервые государственный орган с такими признаками появился в России в период правления Петра I. «В 1711 г. с отбытием на фронт Петр I издал указ об учреждении Правительствующего Сената, 9 членов которого были назначены царем»[4].
Он являлся высшим коллегиальным государственным органом законодательной, исполнительной и судебной власти Российской империи, подчиненным императору: «здесь обсуждались и решались голосованием основные вопросы, подведомственные Сенату, вначале единогласно, а с 1714 г. – большинством голосов»[5]. С этого периода, можно сказать, и начинается история Правительства российского государства как органа власти. Изучение дальнейшего хода развития государства и права в России показывает, что государственные органы, выполнявшие функции правительства России в сегодняшнем понимании, имели разные названия, их роль в государственных делах также была различной.
Правовой статус Правительства РФ, как и до конституционной реформы 2020 года, прежде всего, определяется Конституцией РФ (гл. 6), которая в ч.1 ст.110[6] возлагает на данный государственный орган осуществление исполнительной власти в Российской Федерации. Специальным актом, также определяющим правовой статус Правительства РФ, является Федеральный конституционный закон от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[7] (далее – ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).
Особенностью норм данного закона является то, что исходя из наименования ст.1, Правительство РФ определяется, как орган публичной власти, что подчеркивает его социально-ориентированный статус, открытость и доступность обществу и то, что оно реализует свои внутренние и внешние функции от имени всего общества. Согласно ст. 2 указанного нормативного правового акта «Правительство Российской Федерации осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации»[8]. Основные принципы деятельности Правительства: принцип верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также принципы «народовластия, ответственности, гласности, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, единства системы публичной власти»[9].
К числу Указов Президента РФ, регулирующих различные аспекты статуса Правительства, можно отнести: Указ Президента Российской Федерации от 21 января 2020 г. № 21 «О структуре федеральных органов исполнительной власти; Указ Президента РФ от 09.11.2020 № 681 «О внесении изменения в Указ Президента Российской Федерации от 21 января 2020 г. № 21 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»; Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативныx правовыx актов федеральныx органов исполнительной власти»[10].
Правительство в пределах своей компетенции применяет данные акты или обеспечивает их выполнение, принимая постановления, распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории России. К числу постановлений Правительства РФ, регулирующих его правовой статус, относятся, например, постановления, касающиеся организационных вопросов: от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации»; от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»; от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»[11].
В иерархии органов исполнительной власти в соответствии с нормами утратившего силу ФКЗ от 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» Правительство занимало первое место, возглавляло единую систему исполнительной власти в стране. Нормы обновленной Конституции РФ (ч.3 ст. 110) и ФКЗ от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ч.1 ст. 1) наряду с Правительством РФ выделяют и другие органы исполнительной власти: федеральные органы, руководство деятельностью которых осуществляет Президент России, и органы исполнительной власти субъектов РФ.
Отдельное выделение органов исполнительной власти субъектов от Правительства в ст. 1 вышеназванного ФКЗ обусловлено также разделением руководства деятельностью федеральными органами исполнительной власти между Президентом РФ и Правительством РФ, которые имеют право контролировать осуществление исключительной компетенции РФ, совместной компетенции Федерации и ее субъектов и полномочий ФОИВ, предоставленных субъектам РФ.
Но делать вывод о том, что Правительство РФ утратило статус высшего органа исполнительной государственной власти не стоит, так оно участвует в осуществлении всей государственной политики (тем более что членами Правительства в соответствии с ч.1 ст.4 ФКЗ от 2020 года № 4-ФКЗ по-прежнему являются министры иностранных дел, обороны, внутренних дел и т. д.). По нормам обновленной Конституции РФ (ст. 114) Правительство РФ, как и ранее, занимается всеми проблемами внутренней и внешней политики, обороноспособности и безопасности государства.
В соответствии с нормами (п. «б» ст. 83; ч.1 ст. 110) Конституции РФ «Президент Российской Федерации … осуществляет общее руководство Правительством Российской Федерации»[12]. Это положение содержится и в нормах ФКЗ «О правительстве Российской Федерации». В старой версии Конституции Президент мог лишь председательствовать на заседаниях Правительства РФ. Изменения, по сути, носят косметический характер, но всё же свидетельствуют о некотором усилении президентской власти.
Таким образом, несмотря на проведенные реформы законодательства в 2020 году правовой статус Правительства РФ, практически не изменился; Оно, по-прежнему, возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, действует на коллегиальной основе, общее руководство Правительством осуществляется Президентом РФ.
Говоря об административно-правовом статусе Правительства Российской Федерации, можно сделать следующие выводы: Правительство РФ – федеральный орган исполнительной власти общей компетенции; имеет свою структуру, состав; его создание, формирование, полномочия предусмотрены Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом, федеральными законами, указами Президента; входит в систему органов публичной власти, самостоятельно решает вопросы, отнесенные к его компетенции; Правительство РФ и другие федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в России; Правительство вправе издавать нормативные акты от своего имени; оно руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, за исключением тех, деятельностью которых руководит Президент РФ.